I SA 290/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Dnia 15 stycznia 2004 r. Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor Protokolant Zbigniew Rausz (sprawozdawca) Zbigniew Ślusarczyk Irena Szczepkowska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi B. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej: 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Gminy J. z dnia "[...]" r. Nr "[...]" 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 30 (trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 lipca 2001 r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję Zarządu Gminy J. z "[...]" r. Nr "[...]" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podnosił, że organ I-ej instancji ustalił B. i J. W. - właścicielom nieruchomości położonej w obrębie gminy J., oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym "[...]" opłatę adiacencką w kwocie 9140 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Organ podał w uzasadnieniu swej decyzji, że decyzją z 11 kwietnia 2000 r., Nr "[...]", Wójt Gminy J. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie J. oznaczonej jako działka Nr "[...]" o pow. 0,8889 ha na 8 działek o numerach od "[...]" do "[...]". Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą rady Gminy J. Nr "[...]" z 27 listopada 1991 r. oraz uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy J. z 29 grudnia 1999 r., wydzielone zostały działki o numerach "[...]" do "[...]", które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast działki nr "[...]", "[...]" i "[...]" stanowią drogi i zostały pominięte w procesie ustalania wzrostu wartości nieruchomości powstałych po podziale. Podział ten spowodował, że wartość wymienionych nieruchomości wzrosła o kwotę 36560 zł, co zostało potwierdzone operatem szacunkowym. Wysokość opłaty adiacenckiej zgodnie z uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2000 r. wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości, co stanowi kwotę 9140 zł. Od decyzji tej odwołali się B. i J. W. kwestionując prawidłowość ustalenia wysokości naliczonej opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. W myśl art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000. Nr 46 póz. 543), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. W sprawach tych stosuje się odpowiednio art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości będącej własnością B. i J. W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr "[...]" o powierzchni 8889 m2, decyzją z 11 kwietnia 2000 r. Wójta Gminy J. Z decyzji tej wynika, że przedmiotowa nieruchomość została podzielona na 8 działek Nr "[...]" - "[...]". Zgodnie z założeniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. działki od Nr "[...]" do "[...]" przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działka Nr "[...]" pod usługi, z możliwością łączenia z zabudową mieszkaniową, natomiast działki o Nr "[...]", "[...]", "[...]" stanowią drogę dojazdową, przy czym, jak zaznaczono te ostatnie działki nie podlegały wycenie w tym postępowaniu. W tym stanie faktycznym spełnione zostały określone w wyżej powołanych przepisach przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Dodatkową \ przesłanką, od której zaistnienia uzależnione jest ustalenie opłaty adiacenckiej i jest - zgodnie z art. 146 ust. l ustawy - wzrost wartości nieruchomości l spowodowany zatwierdzeniem jej podziału. Ze znajdującego się w aktach i sprawy operatu szacunkowego wynika, że ta przesłanka także została spełniona. i Według rzeczoznawcy majątkowego wartość nieruchomości w związku z podziałem wzrosła o 36500 zł. Wycena została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r., w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości "oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98 póz. 612). Do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął w podejściu porównawczym metodę porównywania parami. Przyjęte do porównania powierzchnie działek odpowiadają wielkością nieruchomości stanowiącej własność B. i J. W., a zatem należy uznać, iż wartość nieruchomości wyliczona tym podejściem wynika z relacji umownych, ukształtowanych przez rynek. Wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona przez organ I-ej instancji w wysokości 25% różnicy między wartością przed, a wartością po podziale nieruchomości, co jest zgodne z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazującym, iż wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały i nie może ona wynosić więcej niż 50% różnicy między wartością przed i po podziale nieruchomości, oraz z uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, która ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25%. Analiza operatu szacunkowego podważa zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów. Wprawdzie w aktach znajduje się pismo z 23 lutego 2001 r., w którym Rzeczoznawca Majątkowy, wyjaśniając wykazane w pierwszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 grudnia 2000 r., wątpliwości co do wzrostu wartości gruntu stwierdza błędnie, że "zadaniem SKO jest weryfikacja operatów od względem merytorycznym", jednak należy przyjąć, że to stwierdzenie nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, jeżeli nawet przebiega, - jak podniesiono w odwołaniu - przez grunty linia energetyczna, to jej przebieg według organu I-ej instancji nie ma ujemnego wpływu na atrakcyjność powstałych z podziału działek. Odwołujący się nie przedstawili kontroperatu, który wykazywałby, że wartość działek nie wzrosła w takiej wysokości jak wycenił rzeczoznawca, w oparciu o ocenę którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do NSA wnieśli B. i J. W. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący wnosili o jej uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności. Skarżący nie zgadzali się ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w zaskarżanej -decyzji, że w mniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, od których uzależnione jest ustalenie opłaty adiacenckiej, a w szczególności wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Tymczasem z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę wynika, że wyższa wartość nieruchomości po podziale bierze się z przyjęcia przez rzeczoznawcę zasady, iż ceny gruntów budowlanych o dużych powierzchniach uzyskują niższe ceny jednostkowe za jeden metr kwadratowy w porównaniu z gruntami o mniejszych powierzchniach. Zasada ta jednak nie działa w każdym przypadku i w sposób bezwarunkowy - okoliczności te podniosło SKO w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z 4 grudnia 2000 r. Przyjęcie takiej zasady sprzeczne jest - zdaniem skarżących - z brzmieniem przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku sprawy nie zostało też wyjaśnione, dlaczego do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto jednakową cenę jednostkową mimo różnego przeznaczenia działek, co uzasadniało zastosowanie współczynników korygujących. Przyjęta przez rzeczoznawcę wartość działek po podziale jest wygórowana także z powodu nieuwzględnienia okoliczności, że przez nieruchomość stanowiącą przedmiot podziału przebiega linia energetyczna, a nadto są to tereny nieuzbrojone, wymagające znacznych nakładów w tym zakresie, co również ma wpływ na niższą ich wartość. Do tego Gmina J. nie poniosła żadnych kosztów związanych z podziałem przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, że uchwała Nr "[...]" Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2000 r., w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału, nie została do chwili obecnej ogłoszona w żaden sposób, co narusza art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia w/w uchwały. W tej sytuacji przyjąć należy, że akt ten nie wszedł w życie do chwili obecnej. W konsekwencji decyzja z 15 maja 2001 r. Zarządu Gminy J. ustalająca opłatę adiacencką oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z 16 lipca 2001 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosiło o oddalenie skargi podnosząc nadto, że to czy podział powoduje wzrost wartości nieruchomości czy nie, uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy i wymaga wypowiedzenia się rzeczoznawcy majątkowego. Według sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego z analizy lokalnego rynku nieruchomości wynika, że nieruchomości o powierzchni podobnej do powierzchni działki Nr "[...]" przed jej podziałem osiągały - w dacie szacowania - niższe ceny w przeliczeniu na m2 niż nieruchomości o powierzchni podobnej do powierzchni działek projektowanych do wydzielenia z rzeczonej działki, przy podobnych cechach pozostałych. Na prawidłowość tej tezy wskazują również przyjęte przez rzeczoznawcę, dla porównania z nieruchomością szacowaną, nieruchomości do niej podobne. Okoliczność przebiegu przez działkę Nr "[...]" linii energetycznej została odnotowana przez rzeczoznawcę w części zatytułowanej "Opis nieruchomości", z czego należy wnosić, iż była ona brana przez niego pod uwagę przy wycenie. Jeżeli idzie o wyposażenie przedmiotowej działki w urządzenia infrastruktury technicznej, to z operatu szacunkowego wynika, że jest ona położona w strefie oddziaływania infrastruktury technicznej, przebiegającej wzdłuż ulicy, i że istnieje możliwość podłączenia jej do sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Odnośnie zarzutu, że gmina nie poniosła kosztów związanych z podziałem nieruchomości należy stwierdzić, iż w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami okoliczność ta nie stanowiła przeszkody w ustaleniu opłaty adiacenckiej, ani nie mogła mieć wpływu na jej wysokość. Stosownie bowiem do art. 97 ust. l ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Według informacji Urzędu Gminy J. uchwała Nr "[...]" Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2000 r., w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, była ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku – skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona (art.97 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 póz. 1271). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi B. i J. W. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I-ej instancji wydane zostały z naruszeniem norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydanych w tej sprawie decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 Nr 46 póz. 543) zgodnie, z którym zarząd gminy mógł ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Zatem normatywną przesłanką warunkującą ustalenie opłaty adiacenckiej jest - w przypadku podziału nieruchomości - wzrost jej wartości spowodowany podziałem. Tylko bowiem w takiej sytuacji organ gminy może podjąć decyzję o ustaleniu omawianej opłaty. Czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość ustala stosownie do postanowień art. 146 ust. 3 powołanej ustawy, rzeczoznawca majątkowy. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy dotyczący nieruchomości stanowiącej własność B. i J. W. wskazujący wartość nieruchomości przed i po jej podziale, został sporządzony 20 czerwca 2000 r., przez rzeczoznawcę majątkowego J. T. Wynika z niego, że wartość przedmiotowej nieruchomości po jej podziale na mniejsze działki - z wyłączeniem z szacowania działek przeznaczonych pod drogi dojazdowe - wzrosła o ponad 50%. Opierając się na tym operacie szacunkowym, Zarząd Gminy J. decyzją z 10 sierpnia 2000 r. ustalił małżonkom W. » jako właścicielom nieruchomości opłatę adiacencką. Decyzję tę uchyliło decyzją z 4 grudnia 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazało sprawę przedmiotowych opłat do ponownego rozpoznania organowi I-ej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium podało, że nie została w sprawie spełniona podstawowa przesłanka warunkująca wymierzenie opłaty adiacenckiej, którą jest wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła i z jakich względów to nastąpiło. Sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy nie dawał zdaniem organu odwoławczego wyraźnej odpowiedzi, dlaczego podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Kolegium przedstawiło i szczegółowo uzasadniło swoje zastrzeżenia do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej poddanej podziałowi, stanowiącej własność skarżących Ustosunkowując się do zarzutów postawionych operatowi szacunkowemu w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o której wyżej mowa, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 23 lutego 2001 r., udzielił wyjaśnień usuwających wątpliwości, ale nie w stosunku do wszystkich zarzutów. W uzasadnieniu decyzji bowiem Kolegium wskazało, że w opisie nieruchomości będącej przedmiotem szacowania rzeczoznawca majątkowy podał, że przebiega przez nią linia energetyczna, jednak okoliczność ta nie została uwzględniona w wycenie mimo, iż zdaniem organu stanowi pewne ograniczenie w przyszłej zabudowie mieszkaniowej. Rzeczoznawca majątkowy natomiast do kwestii tej w swym piśmie z 23 lutego 2001 r. w ogóle się nie odniósł, mimo iż Kolegium między innymi z tego powodu uchyliło decyzję organu I-ej instancji ustalającą opłatę adiacencką, zarzucając organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zarząd Gminy J. w uzasadnieniu decyzji z 15 maja 2001 r., ustalającej B. i J., małżonkom W. opłatę adiacencką podniósł, że operat szacunkowy został ponownie rozpatrzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w omawianym wyżej zakresie stwierdził, że "przebiegająca linia energetyczna nie wpłynie ujemnie na zabudowę wydzielonych działek, dlatego też rzeczoznawca przyjął 12,79 zł za m2 powierzchni". Otóż rzeczoznawca majątkowy nic takiego nie stwierdził, ani w operacie szacunkowym, ani też w w/w piśmie wyjaśniającym z 23 lutego 2001 r. Właśnie dlatego, że poza zawarciem w części opisowej szacowanej nieruchomości stwierdzenia, że "przez działkę przebiega linia energetyczna" rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił w operacie szacunkowym czy przebieg tej linii ma jakikolwiek wpływ czy też nie na wartość przedmiotowej nieruchomości, Kolegium - przy podnoszeniu przez właścicieli okoliczności, że przebiegająca przez teren nieruchomości linia energetyczna ma wpływ na atrakcyjność, a co za tym idzie wartość wydzielonych działek budowlanych - uchyliło poprzednio wydaną w tej sprawie przez organ I-ej instancji decyzję uznając, że w tych okolicznościach bez wyjaśnienia jednoznacznego tej kwestii nie można przyjąć, iż rzeczywiście wartość nieruchomości po podziale jej na szereg działek jest taka, jaką podał rzeczoznawca majątkowy. Także, jak zaznaczono w piśmie z 23 lutego 2001 r., zawierającym ustosunkowanie się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów postawionych w decyzji SKO z 4 grudnia 2000 r., rzeczoznawca nie odniósł się do kwestii wpływu linii energetycznej na wartość nieruchomości pomijając to milczeniem. Wskazuje to, że zawarte w tej materii stwierdzenia w decyzji Zarządu Gminy J z 15 maja 2001 r., nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął za miarodajne stwierdzenie organu I-ej instancji, że linia energetyczna nie ma ujemnego wpływu na atrakcyjność powstałych z podziału działek, mimo iż potwierdzenia tej tezy nie miał w dokumentacji sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium nie miało już tej pewności, a tylko przypuszczenia, że skoro przebieg linii energetycznej przez działkę Nr "[...]" został odnotowany przez rzeczoznawcę w części zatytułowanej "Opis nieruchomości" to należy wnosić, że była ona brana przez niego pod uwagę przy wycenie. Tak więc Kolegium, z uwagi na brak wyjaśnienia w operacie szacunkowym szeregu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości kwestii, uchyliło z tego powodu poprzednią decyzję Zarządu Gminy J. w tej sprawie, zalecając organowi wyjaśnienie tych wątpliwości, a następnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uznało za celowe sprawdzenie czy wątpliwości te zostały w pełni wyjaśnione. Tymczasem zdaniem Sądu zarzuty, jakie postawiło Kolegium w swej decyzji z 4 grudnia 2000 r., operatowi szacunkowemu, między innymi w omawianym zakresie były słuszne i powinny zostać wyjaśnione. Prowadzi to do wniosku, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Z tego względu na podstawie art. 145 § IKpkt. l lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy, zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na marginesie należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skargi uchwała Rady Gminy J. z 26 kwietnia 2000 r., Nr "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej została, jak wynika z akt sprawy ogłoszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy J. w dniu 28 kwietnia 2000 r., a zatem zgodnie z treścią art. 42 ust. l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w czasie ogłaszania tej uchwały - w sposób miejscowo przyjęty.