I SA 2921/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2004 r., sprawy ze skargi E. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III) orzeka, że zaskarżona decyzja do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku nie może być wykonana. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 9 lipca 2003 r. nr "[...]" ustalił M. i E. O. - właścicielom nieruchomości położonej w O. przy ul. R., oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 108, o powierzchni 487 m , obręb 47 m. O. - opłatę adiacencką w kwocie 1.125 zł z tytułu wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (modernizacja drogi poprzez budowę utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 144 ust. l, art. 145 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543, z późn. zm.) oraz uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami prezydent miasta może naliczyć opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi. Wskazał nadto, iż ustalenia opłaty adiacenckiej dokonano w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy, określił wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń na kwotę 36.408 zł oraz wartość nieruchomości po budowie na kwotę 40.908 zł, na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W oparciu o powyższe stwierdzono wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 4.500 zł, wynikającą z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej dla tej nieruchomości. Ponieważ zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001 r. wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu danego urządzenia infrastruktury technicznej, ustalono, że opłata adiacencką wynosi 1.125 zł. Od decyzji tej E. i M. O. wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu podnieśli, że dokonali wcześniej wpłaty kwoty 600 zł za podłączenie się do kanalizacji i nie była to opłata adiacencka z tego tytułu, a zatem nie miała żadnej podstawy prawnej i obecnie powinna być zaliczona na poczet ustalonej im opłaty adiacenckiej. Ponadto zdaniem odwołujących się różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed i po modernizacji drogi - wynosząca 11% - jest rażąco wygórowana. Odwołujący się zakwestionowali sposób wyliczenia wzrostu wartości działki, biegły bowiem najpierw wyliczył nową cenę działki (ze wszystkimi urządzeniami, w tym drogą), a następnie odjął 11% udziału drogi w nowej cenie. W ich ocenie biegły winien dodać do wartości przed wybudowaniem drogi jej wartość, a nie odejmować ją od nowej, ustalonej kwoty działki .Ponadto podnieśli, iż kwota 36.408 zł, wskazana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie pojawia się w ogóle w szacunku biegłego. Zdaniem odwołujących się sama modernizacja drogi nie mogła zwiększyć wartości nieruchomości aż o 11%. , wcześniej bowiem nieruchomość była już wyposażona we wszystkie inne urządzenia infrastruktury technicznej, takie jak: sieć wodociągowo - kanalizacyjna, gazowa, telefoniczna. Ponadto E. i M. O. zarzucili, że organ I instancji opłatą adiacencką obciąża wybiórczo mieszkańców ulicy R. co narusza art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania E. i M. O., decyzją z dnia 22 października 2003 r. nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 144 ust l ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłaty adiacenckiej. Stosownie zaś do art. 145 ust. l tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej i jak stanowi ust. 2 art. 145 ustawy może to nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ podniósł, iż warunkiem wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu urządzenia lub modernizacji drogi, co ma miejsce w niniejszej sprawie, jest uprzednie stwierdzenie, że dokonano takiej modernizacji i że w związku z tym nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono także, iż stosownie do art. 146 ust. 3 wartość nieruchomości przed i po modernizacji drogi określają rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala natomiast rada gminy w drodze uchwały. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie organu II instancji z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że w związku ze zmodernizowaniem drogi (ulicy R.) nastąpił wzrost wartości omawianej nieruchomości o kwotę 4.500 zł. W tej sytuacji możliwe było ustalenie opłaty adiacenckiej. Wskazano, iż nie ma znaczenia w niniejszej sprawie fakt wniesienia przez zainteresowanych wpłaty 600 zł na podłączenie się do kanalizacji, co podnosili w odwołaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek modernizacji drogi, a nie wybudowania kanalizacji i wpłata dokonana na rzecz kanalizacji nie może być zaliczona na poczet kosztów modernizacji drogi. Kolegium ustosunkowując się natomiast do zarzutów z odwołania dotyczących zawyżenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości stwierdziło, iż nie mają one istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego sposób określenia aktualnej wartości nieruchomości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem jej wartości z tytułu modernizacji drogi, przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, nie budzi zastrzeżeń. Zainteresowani nie przedłożyli na tę okoliczność żadnych dowodów. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący E. i M. O. domagali się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych niezgodnie z prawem, a w szczególności z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze podtrzymali zarzut z odwołania, że opłata uiszczona wcześniej za podłączenie ich nieruchomości do kanalizacji winna być zaliczona na poczet ustalonej obecnie opłaty adiacenckiej. Zarzucili także, iż organy nie odniosły do podnoszonego przez nich zarzutu nierównego potraktowania właścicieli nieruchomości położonych przy ul. R. w O. Mimo, że zadanie inwestycyjne dotyczyło większej ilości mieszkańców opłatą adiacencką obciążono tylko niektórych z nich. Podnieśli, iż organ II instancji nie odniósł do wyżej postawionych zarzutów, co stanowi naruszenie prawa. Stwierdzili nadto, że Kolegium nie uwzględniło przepisów art. 146 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący podnoszą, iż wskazywali w odwołaniu, że dokonali wpłaty w wysokości 700 zł za podłączenie do kanalizacji, co potwierdza pismo Urzędu Miasta z 21 maja 1996 r. - zał. Nr 1. Ponadto skarżący ponownie podkreślili, iż organ I instancji ustalając opłatę adiacencką tylko niektórym właścicielom nieruchomości położonych przy ulicy R., naruszył art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów ze skargi organ stwierdził, iż w uzasadnieniu swej decyzji wypowiedział się w kwestii zaliczenia na poczet ustalonej opłaty adicenckiej wpłaty dokonanej przez skarżących za podłączenie nieruchomości do kanalizacji, stwierdzając niedopuszczalność takiego zaliczenia. Podkreślono, iż przedmiotem zaliczenia, o którym mowa w art. 148 ust. 4 powołanej ustawy może być świadczenie wniesione przez właściciela na budowę tego urządzenia, z tytułu którego jest ustalona opłata adiacencką. Jeśli zatem w niniejszej sprawie opłata została ustalona w związku z urządzeniem ulicy, to na jej poczet mogłaby być zaliczona tylko wpłata wniesiona przez skarżących na rzecz tejże inwestycji. Takiej wpłaty zaś skarżący nie wnieśli. Poza tym w art. 145 ust. 4 ustawy mówi się o świadczeniu na rzecz "budowy", zaś z materiału sprawy wynika, ze skarżący wnieśli wpłatę nie na budowę kanalizacji sanitarnej lecz za podłączenie nieruchomości do tego urządzenia. Kolegium przyznało, że nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do zarzutu nierównego potraktowania wszystkich właścicieli nieruchomości przy ul. R. polegającego na ustaleniu opłaty adiacenckiej tylko niektórym z nich. Zdaniem Kolegium uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ wśród przesłanek (określonych w art. 143-148 omawianej ustawy), od spełnienia których uzależnione jest ustalenie opłaty adiacenckiej, nie wymieniono warunku, ze opłata musi być ustalona wszystkim właścicielom nieruchomości uzbrojonych w dane urządzenie. Należy mieć też na uwadze, że organ gminy ma na ustalenie opłaty adiacenckiej 3 lata, licząc od daty urządzenia lub modernizacji drogi albo od utworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, w związku z czym nie jest obowiązany do ustalenia opłaty wszystkim potencjalnym jej adresatom w tym samym czasie lecz może to czynić sukcesywnie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżących podtrzymując skargę wywodził, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji, ponieważ nie wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zostali obciążeni opłatą adiacencką, a także podtrzymał zarzut podniesiony w odwołaniu co do wartości przyjętej przez biegłego, w opinii skarżących kwota stanowiąca podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, nie jest wskazana w operacie szacunkowym.. Z kolei pełnomocnik organu podnosił, że brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia opłaty adiacenckiej skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona - art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi E. i M. O. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Skargę należy uznać za uzasadnioną, jednak zarzut dotyczący naruszenia przez organy orzekające art. 148 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2000 r., Nr 46, poz.543) nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w tym zakresie w pełni podziela argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji wobec czego zbędnym staje się jej powtarzanie. Z przepisów art. 144 ust. l, art. 145 ust.l i art. 146 ust. l i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2000 r., Nr 46, poz.543) wynika, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (przez które rozumie się między innymi modernizację drogi) przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli spełnione zostały łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest urządzenie lub modernizacja drogi i możliwość korzystania z niej, jak również stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych innych urządzeń infrastruktury technicznej. Drugą zaś jest wzrost wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem określonych urządzeń infrastruktury, który określają rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że protokołem spisanym w dniu 18 grudnia 2000 r. nastąpił odbiór robót z odcinków ul. R. nr l, 2, 3, w tym nawierzchni jezdni oraz wjazdów i chodników. Zresztą faktu modernizacji drogi i korzystania z niej skarżący nie kwestionują. Spełniona więc została w tym przypadku pierwsza z ustawowych przesłanek warunkujących wniesienie opłaty adiacenckiej wymienionej w art. 145 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak w sytuacji, gdy skarżący podnosili w odwołaniu kwestię nierównego traktowania właścicieli nieruchomości poprzez wybiórcze ustalanie opłaty adiacenckiej, obowiązkiem organów było udzielenie stronom rzetelnej informacji czy faktycznie opłatą adiacencką nie objęto wszystkich właścicieli nieruchomości położonych przy zmodernizowanej drodze, a jeśli tak faktycznie było, wyjaśnić jakimi kryteriami kierował się organ administracji ustalając opłatę adiacencką tylko niektórym właścicielom nieruchomości. To, że organ może ustalić właścicielowi nieruchomości opłatę adiacencką nie oznacza, że ma prawo do absolutnie dowolnego wyboru osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Tymczasem organy orzekające pominęły tę kwestię całkowitym milczeniem, przez co naruszyły jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Według tego przepisu organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Badając czy w niniejszej sprawie spełniona została druga z przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej wskazać należy, ze podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu stanowi operat szacunkowy, który winien być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepisy dotyczące wyceny nieruchomości zawarte są w rozdziale l działu IV tej ustawy oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, póz. 1924). Organ I instancji wskazując w zaskarżonej decyzji na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu drogi, powołał się na operat szacunkowy z 28 kwietnia 2003 r. sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń na kwotę 36.408 zł oraz wartość nieruchomości po budowie na kwotę 40.908 zł. Tymczasem, jak słusznie podnoszą skarżący, rzeczoznawca majątkowy nie podał w operacie szacunkowym kwoty 36.408 zł. Nie ulega wątpliwości, że wartość wskazana w decyzji, z której ma wynikać wzrost wartości nieruchomości, pozwalający na ustalenie opłaty adiacenckiej, powinna jednoznacznie wynikać z operatu szacunkowego. Z kolei w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy powinien określić z jakiego tytułu nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Z operatu sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że wartość rynkowa gruntu nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, nawierzchni jezdni i chodników oraz wjazdu na posesje wynosi: 28.636 zł, a po ich wybudowaniu - 40.908 zł. Ponadto różnica wartości nieruchomości podana w operacie szacunkowym wynosi 12.272 zł, a z decyzji wynika, że 4.500 zł. Z operatu wynika, iż rzeczoznawca jako metodę wyceny przyjął "podejście porównawcze, metodę porównywania parami", przy czym taką metodę przyjął tylko do porównania wartości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast nie wiadomo na jakiej podstawie ustalił wartość nieruchomości przed wybudowaniem tego urządzenia. Z operatu wynika, iż rzeczoznawca ustalał jedynie procentowy udział poszczególnych urządzeń w cenie nieruchomości, jednakże nie wiadomo jakie nieruchomości uwzględnił, czy były to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W związku z tym ustalona przez rzeczoznawcę wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem drogi (ulicy R.) nasuwa wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia. Za uzasadniony należy uznać zarzut podnoszony przez skarżących w odwołaniu, a dotyczący zastosowania przez rzeczoznawcę procentowego wzrostu wartości nieruchomości. Operat szacunkowy musi odzwierciedlać wartość konkretnej nieruchomości, a w związku z tym przyjmowanie a priori założenia, iż wybudowanie konkretnego urządzenia stanowi zawsze taki sam procent wartości działki jest nieuzasadniony. Wynika to nawet z danych zawartych w omawianym operacie szacunkowym, gdzie dla różnych nieruchomości wartość procentowa jest różna. Powyższe wskazuje, że decyzje organów orzekających w sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § l, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c, art. art. 152 i art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) orzeczono jak w sentencji.