I SA 2988/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska (Spr.) Beata Jezielska Renata Hermanowska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości postanawia skargę odrzucić. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2002 r. "[...]" Burmistrz B. odmówił E. G., E. i K. K. i J. S. nabycia własności nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. "[...]". W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawcy nie spełnili warunków określonych w art. l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, wskazując, iż nieruchomość nie została nadana w trybie osadnictwa rolnego. Na skutek odwołania wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 18 października 2002 r. "[...]", orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i nieodpłatnym nabyciu przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stojąc na stanowisku, iż w/w przepis dotyczy wszystkich nieruchomości położonych na Ziemiach Odzyskanych lub w b. Wolnym Mieście Gdańsku, będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych łącznie w dniu 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r. albo następców prawnych tych osób, bez względu na to, czy uprzednio nieruchomości te były nadane w trybie osadnictwa rolnego czy też nie. Wskazując, iż sprawa dotyczy jej interesu prawnego, Gmina B. wniosła skargę, zarzucając decyzji organu odwoławczego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. l ust. 1-3 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zdaniem gminy, stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym odesłanie w ustawie do dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw rolnych na obszarze Ziem Odzyskanych miało na celu tylko i wyłącznie wyznaczenie zakresu terytorialnego obowiązywania ustawy, jest sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Jeżeli bowiem znaczenie dekretu miałoby sprowadzać się wyłącznie do wskazania zasięgu terytorialnego obowiązywania ustawy, wówczas kwestia ta byłaby uregulowana w tejże ustawie. Ponadto ustawa z dnia 21 lipca 2001 r. nie ma na celu wyróżnienie w sposób szczególny mieszkańców Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska poprzez umożliwienie im nieodpłatnego nabycia wszystkich nieruchomości rolnych lub zabudowanych na cele mieszkaniowe, lecz uporządkowanie kwestii własności nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolnego na wymienionych obszarach . Dlatego też, według skarżącego, ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, która umożliwia wszystkim zainteresowanym skorzystać z przekształcenia służącego im prawa, także tym na Ziemiach Odzyskanych, którzy złożą wniosek do 31 grudnia 2002 r. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na tej podstawie, że Gmina B. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi sądowej w sprawie indywidualnej dotyczącej osoby trzeciej, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ( art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, póz. 1271 z późn. zm. / ). Stosownie do postanowień art. 50 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ), Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przed uprawniony podmiot. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym gmina nie jest stroną w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje organ tej gminy i w związku z tym nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym ( por. orzeczenia powołane w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA Nr l z 2001 r., póz. 17 oraz orzeczenia powołane przez M. Bogusza (w:) Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1997 r., str. 57-65 ). W uzasadnieniu uchwały z 19 maja 2003 r. ( sygn. akt OPS 1/03, ONSA Nr 4 z 2003 r. póz. 124 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on ( ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Przykładowo z art. 2 ust. l i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt ( burmistrz, prezydent miasta ), a w przypadku ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabyciu prawa własności nieruchomości orzeka przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do nieruchomości będącej jej własnością - tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego." Z kolei w uzasadnieniu uchwały z 9 października 2000 r. ( sygn. akt OPK 14/00, ONSA Nr l z 2001 r., póz. 17 ) Naczelny Sąd Administracyjny - w odniesieniu do powierzenia w ustawie z 4 września 1997 r., której wyżej mowa, wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością gminy jej wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta ) - wskazał, że mimo, iż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Przywołana argumentacja nie straciła na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Z tych względów przyjąć należy, że Gmina B. nie była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości przez jej dotychczasowych użytkowników wieczystych. W tym stanie rzeczy skarga ta podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § l pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ).