I SA 455/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia del SO Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Maria Matyja Irena Szczepkowska (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r., sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej - -oddala skargę. Decyzją z dnia 26 stycznia 2000 r. Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 8/8 o powierzchni 4.3195 ha, położonej w mieście O. w obrębie ewidencyjnym nr 106 przy ulicy O. Wymieniona nieruchomość została podzielona na dwie działki: nr 8/9 o powierzchni 504 m2 i nr 8/10 o powierzchni 42.691 m2 Pismem z dnia 6 grudnia 2000 r. Zarząd Miasta O. zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości. Pierwsza wydana w tej sprawie decyzja Zarządu Miasta O. z dnia 17 kwietnia 2001 r., w wyniku wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 11 lipca 2001 r., które przekazało sprawę przedmiotowej opłaty organowi I-szej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez jednoznaczne wykazanie przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości tej nieruchomości w następstwie jej podziału. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że uchwała Rady Gminy ustalająca stawkę procentową, będąca przepisem gminnym, nie została ogłoszona w lokalnej prasie, a jedynie w internecie. Również drugą decyzję Zarządu Miasta O. z dnia 2 września 2001 r., wydaną w sprawie opłaty adiacenckiej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 8 lutego 2002 r., uchyliło i przekazało sprawę Zarządowi Miasta O. do ponownego rozpatrzenia. Sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy nadal nie dawał, zdaniem organu odwoławczego, wyraźnej odpowiedzi, że wartość nieruchomości wzrosła i z jakich względów to nastąpiło. W lipcu 2002 r. został sporządzony nowy operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości poddanej podziałowi, pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zarząd Miasta O., powołując się na przepis art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543, z późn. zm.) oraz uchwałę Rady Miasta Nr "[...]" z 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, decyzją z dnia 24 września 2002 r., nr "[...]", ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" opłatę adiacencką w kwocie 7.434 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 8/8, obręb ewidencyjny m. O. nr 106, o powierzchni 43195 m , na skutek jej podziału. W uzasadnieniu decyzji podano, iż ustalenia opłaty adiacenckiej dokonano w oparciu o operat szacunkowy z lipca 2002 r., w którym rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 146 ust. 3 powołanej ustawy, określił wartość nieruchomości przed podziałem - na kwotę 3.092.760 zł oraz wartość nieruchomości po podziale - na kwotę 3.117.540 zł. W oparciu o powyższe, Zarząd Miasta O., po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, stwierdził wzrost wartości tej nieruchomości wynikający z jej podziału o kwotę 24.780 zł. Od tej kwoty organ wyznaczył opłatę adiacencką, która zgodnie z uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001 r. wynosiła 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zatwierdzenia jej podziału. W odwołaniu od tej decyzji, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w O., wnosząc o jej uchylenie, podniosła, że określony w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, jest zawyżony. Spółdzielnia zarzuciła, że w operacie szacunkowym brak jest analizy, która określałaby wagi poszczególnych cech rynkowych oraz ich wpływ na wartość nieruchomości, w wyniku czego nastąpił wzrost wartości działki nr 8/9 o 69% tylko z powodu jej wydzielenia. Strona podniosła nadto, iż w operacie szacunkowym nie określono jaki w stosunku do nieruchomości porównawczych był trend czasowy. Poza tym wskazała , że obiekt porównawczy nr 3 został nabyty w 2000 r., dlatego wydaje się, że wartość m2 po uwzględnieniu 1% korekty ze względu na upływ czasu jest w tym przypadku zawyżona. Również obiekt porównawczy nr 4, zdaniem odwołującej się, nie został trafnie dobrany, bowiem wartość nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne różni się od wartości nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. W wyniku rozpatrzenia odwołania, uznawszy, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 4 grudnia 2002r. nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy w wyniku podziału nieruchomości wrasta jej wartość, zarząd gminy (do dnia 27.10.2002 r.) może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Organ podniósł, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 26 stycznia 2000 r., wydanej zgodnie z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zatwierdzony został podział działki nr 8/8 położonej w O. przy ul. O. na dwie nowe działki o numerach geodezyjnych 8/9 i 8/10. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki znajdują się na terenie MW-9 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z udziałem jednorodzinnej, jak również pod usługi podstawowe oraz elementy usług II stopnia. Kolegium wskazało, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie wyjaśnił, iż wykorzystując zakres zmienności wartości rynkowej nieruchomości pomiędzy ceną minimalną, a ceną maksymalną poszukuje się zmian cen i zmian wartości rynkowej w tym przedziale. Przedstawił także poprawki korygujące ze względu na cechy jakościowe szacowanych nieruchomości w tabelach porównawczych. W ocenie organu odwoławczego operat spełnia wymogi przewidziane w § 36 ust. l pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz.612). Kolegium ustosunkowując się do zarzutu z odwołania, iż wartość obiektu porównawczego nr 3, nabytego w 2000 r., który posłużył do określenia wartości działki nr 8/9, wskazało, że z tabeli porównawczej nr 2 wynika, iż cena l m2 obiektu nr 3 w momencie jego nabycia wynosiła 146,25 zł. Z uwagi na upływ dwóch miesięcy do końca 2000 r. rzeczoznawca zastosował 1% korektę tej ceny z uwagi na upływ czasu i wartość Im2 tej nieruchomości na dzień szacowania wzrosła do kwoty 147,71 zł, czyli nie została zawyżona. Kolejny zarzut, dotyczący błędnego przyjęcia do porównania obiektu nr 4, Kolegium również uznało za nieuzasadniony. Organ wskazał, iż z wyjaśnień rzeczoznawcy, który odniósł się do tego zarzutu w piśmie z 22 października 2002 r., wynika, iż faktycznie ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne są w większości wypadków wyższe od cen transakcyjnych gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do porównania działki nr 8/9 rzeczoznawca przyjął jednak obiekt przy ul. P. położony w strefie zabudowy mieszkaniowej z dopuszczonymi usługami nieuciążliwymi z uwagi na podobną powierzchnię, stan prawny, położenie i datę transakcji, nie można zatem uznać, że obiekt ten nie został wybrany prawidłowo zwłaszcza, że w operacie tym rzeczoznawca skorygował ceny Im2 tego gruntu z uwagi na cechy różniące tę nieruchomość z nieruchomością wycenianą. Ponadto Kolegium nie podzielając argumentu, ze wartość działki nr 8/9 została zawyżona przez rzeczoznawcę wskazało, że z aktów notarialnych, znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w O. dokonywała podziałów nieruchomości w celu zbycia poszczególnych działek budowlanych i zabudowanych obiektami o charakterze usługowym, przy czym cena zbywanego prawa użytkowania działek o parametrach zbliżonych do przedmiotowej działki nr 8/9, kształtowała się w granicach wartości określonych w operacie szacunkowym. Twierdzenie zatem, iż ustalona opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr 8/8 po podziale jest mocno zawyżona nie znajduje uzasadnienia. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w O. Zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że wzrost wartości nieruchomości o 24.780 zł był następstwem jej podziału, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż działkę nr 8/9 zabudowaną pawilonem apteki wydzielono w celu przekazania właścicielowi apteki, który wcześniej był dzierżawcą gruntu, przy czym prawo wieczystego użytkowania działki nr 8/9 zostało przekazane właścicielowi apteki w trybie art. 231 kodeksu cywilnego. Skarżąca podniosła, iż w wyniku podziału nie wydzielono działek budowlanych, ponieważ przedmiotowa nieruchomość od lat jest zabudowana i zagospodarowana. Dlatego też, w jej ocenie, trudno jest stwierdzić, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, a szczególnie trudno się zgodzić, że wzrost wartości wyniósł blisko 70%. Ponadto według Spółdzielni wzrost wartości nieruchomości wiąże się z ukształtowaniem nowej konfiguracji działek, która zapewnia dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającej na gospodarczo korzystniejsze użytkowanie działek, z wydzieleniem działek budowlanych, czy ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Zatem decyzja dotycząca ustalenia opłaty adiacenckiej, w ocenie skarżącej, musi mieć uzasadnienie w korzyściach płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek, jakie odnosi właściciel lub użytkownik wieczysty. Najczęściej jest to związane z faktem przeprowadzenia w terenie, w którym jest położona działka, takich działań gminy, które zwiększają jej wartość rynkową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi podnosząc nadto, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje w jakich okolicznościach faktycznych można uznać, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem podziału wzrosła. W dniu 25 maja 2004 r., na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik skarżącej podtrzymując skargę wywodził, iż organy nie uwzględniły, że mniejsza działka została oddana posiadaczowi wskutek przymusu wynikającego z konstrukcji art. 231 kodeksu cywilnego. W ocenie strony skarżącej ten element powinien być uwzględniony przez rzeczoznawcę i prowadzić do ustalenia jej wartości na niższym poziomie. Pełnomocnik organu odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez stronę skarżącą, stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że rzeczoznawca powinien był uwzględnić zamiary Spółdzielni co do dysponowania działką, gdyż zadaniem rzeczoznawcy jest podanie cen rynkowych nieruchomości. Jego zdaniem przy doborze nieruchomości porównawczych rzeczoznawca nie powinien brać pod uwagę cen transakcyjnych nieruchomości, które były zbywane "w warunkach przymusu", nie ma bowiem znaczenia dla określenia wartości nieruchomości to, co użytkownik wieczysty zamierza z nią zrobić. Pełnomocnik strony skarżącej dodał, iż rzeczoznawca powinien brać pod uwagę stan prawny nieruchomości przy jej szacowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona - art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543, ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października 2002 r., zezwalał zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Zatem normatywną przesłanką warunkującą ustalenie opłaty adiacenckiej jest - w przypadku podziału nieruchomości - wzrost jej wartości spowodowany podziałem. Tylko bowiem w takiej sytuacji organ gminy może podjąć decyzję o ustaleniu omawianej opłaty. Stosownie do postanowień art. 146 ust. 3 powołanej ustawy, rzeczoznawca majątkowy ustala czy w wyniku podziału nieruchomości wrosła jej wartość. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy dotyczący nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O., wskazujący wartość nieruchomości przed i po jej podziale, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dnia 25 lipca 2002 r. Wynika z niego, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 24.780 zł i był wynikiem wzrostu wartości działki nr 8/9, o powierzchni 504 m2. W swojej wycenie rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze - metodę porównywania nieruchomości parami, w oparciu o notowania rynkowe. Dokonując analizy rynku na terenie miasta O. rzeczoznawca wskazała, iż wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem uzyskanych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Do porównania przyjęła nieruchomości będące przedmiotem obrotu w latach 2000 - 2002, a średnie ceny transakcyjne skorygowała na miesiąc wyceny. Cena maksymalna obiektów porównywanych z działką nr 8/9 wynosiła 147,71 zł, a minimalna 57,69 zł. Według rzeczoznawcy przy ustalaniu wartości uwzględniono: aktualnie kształtujące się ceny w obrocie wolnorynkowym, funkcję wyznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego, położenie, jakość dróg dojazdowych, wpływ infrastruktury, stan zagospodarowania gruntów. Rzeczoznawca wyjaśniła nadto, iż porównuje się nieruchomość o znanych cechach, lecz nie znanej cenie z podobnymi nieruchomościami o znanych cechach i znanej cenie, które zostały sprzedane na wolnym rynku. W operacie przedstawione zostały poprawki korygujące ze względu na cechy jakościowe szacowanych nieruchomości w tabelach porównawczych. W ocenie Sądu organ I instancji miał prawo do obciążenia skarżącej Spółdzielni opłatą adiacencką. Zostały bowiem spełnione wszystkie wymogi przewidziane ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi również wątpliwości wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono w sposób wyczerpujący, opierając się na rzetelnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz.612). Podnoszony przez skarżącą argument, że działka nr 8/9 została zbyta w trybie art. 231 kodeksu cywilnego nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak słusznie podnosił na rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., rzeczoznawca przy doborze wartości nieruchomości nie jest obowiązany brać pod uwagę cen transakcyjnych nieruchomości, które były zbywane w trybie tegoż przepisu. W świetle art. 98 ust. 4 powołanej ustawy bez znaczenia jest bowiem fakt dla jakich celów został dokonany podział nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi nie chodzi tu również o wzrost atrakcyjności działki na skutek działań gminy zapewniających dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, czy też na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości. Znaczenie ma natomiast wartość rynkowa nieruchomości przed i po jej podziale. W niniejszej sprawie organy administracji wykazały, że na skutek podziału nieruchomości nr 8/8 położonej w O. przy ul. O. nastąpił wzrost jej wartości, a to z kolei uprawniało Zarząd Gminy O. do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto organ odwoławczy szczegółowo ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Tak więc niezasadnym staje się zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270), skargę oddalił.