I SA 699/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Janina Kosowska Maria Matyja Irena Szczepkowska Grzegorz Klimek Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia SO del. Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r., sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości I. uchyla obie zaskarżone decyzje, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 30,-zł (słownie trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr "[...]" z dnia 25 września 2002r. Burmistrz O. odmówił J. R. nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości położonych w O., przy ul. "[...]" oznaczonych jako działki nr 680 o powierzchni 172m2 i nr 681 o powierzchni 171m2. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że J. R. jest użytkownikiem wieczystym obu nieruchomości, z tym, że działka oznaczona numerem 680 została oddana aktem notarialnym Rep. "[...]" z dnia 25 sierpnia 1978r. w użytkowanie wieczyste rodzicom wnioskodawcy – T. i H. małżonkom R. i wyżej wymieniony prawo ma do tej działki od 5 stycznia 1999r. po przeprowadzeniu postępowania spadkowego po nieżyjących rodzicach. Natomiast działka nr 681 została oddana w użytkowanie wieczyste wnioskodawcy aktem notarialnym Rep. "[...]" z dnia 25 sierpnia 1978r. Odnośnie wyżej wymienionych działek zostały w 1979r. wydane dwa odrębne pozwolenia na budowę: T. R. na budowę domu mieszkalnego i zakładu usługowego (działka nr 680) oraz H. i T. R. działających wówczas w imieniu małoletniego J. R. na budowę budynku mieszkalnego (działka nr 681). Za zgodą ówczesnego kierownika Zespołu Urbanistycznego w O. obie działki zabudowane zostały konstrukcyjnie jednym budynkiem o charakterze mieszkalno-usługowym w ten sposób, że na parterze budynku znajdują się trzy sklepy, natomiast pierwsze i drugie piętro stanowi część mieszkalna. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnia przesłanek o których mowa w art. l ust. l pkt l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, gdyż budynek wzniesiony na działkach 680 i 681 nie jest przeznaczony wyłącznie na cele mieszkaniowe, a nadto w przypadku działki nr 680 wnioskodawca nie jest następcą prawnym osób, które spełniałyby przesłankę określoną w wyżej powołanym przepisie, bowiem i ta część budynku nie była przeznaczona wyłącznie na cele mieszkaniowe. Od decyzji tej odwołał się J. R. Domagając się jej uchylenia podniósł, że spełnia wymogi ustawowe niezbędne do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Był bowiem użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, a działki zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. Zarzucił również, że organ zastosował zawężającą interpretację przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., gdyż wskazany w art. l ust. l dekret z dnia 6 czerwca 1951 o ochronie i uregulowaniu własności gospodarstw osadniczych na Ziemiach Odzyskanych określa jedynie zakres geograficzny "obowiązywalności uprawnień ustawowych", zaś intencją ustawodawcy było "nadanie uprawnień przedmiotowych do uwłaszczenia wszystkim użytkownikom wieczystym, którzy na Ziemiach Odzyskanych nabyli prawo wieczystego użytkowania przed 27 maja 1990". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją Nr "[...]" z dnia 15 listopada 2002r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium podało, że art. l ust. l pkt l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113 póz. 1209 ze zm.) stanowi, że osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy - 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i regulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46 póz. 340 ze zm.) zabudowanych po pierwsze na cele mieszkaniowe, stanowiących po drugie nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Ust. 2 cytowanego artykułu l ustawy przewiduje możliwość występowania z takim roszczeniem przez następców prawnych osób o których mowa w art. l ust. l. Zdaniem Kolegium wykładnia powołanego art. l ust. l ustawy jednoznacznie określa, że ma ona zastosowanie do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz nieruchomości rolnych, a odesłanie do dekretu z 6 września 1951 r. oznacza, że zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy został zawężony do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe i nieruchomości rolnych położonych na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Przesłanki powyższe winny być spełnione jednocześnie, przy czym w ocenie Kolegium przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. winny być interpretowane w sposób ścisły. W związku z tym zwrot "cele mieszkaniowe" nie może być rozumiany szeroko. Tej sytuacji cel "mieszany" wykorzystania nieruchomości zabudowanej tj. "mieszkalno-usługowy" powoduje, że wyżej powołana ustawa nie może być zastosowana. Odwołujący się jest użytkownikiem wieczystym dwóch działek nr 680 i 681 położonych w O., przy ul. "[...]", które zostały zabudowane konstrukcyjnie jednym budynkiem o charakterze usługowo-mieszkalnym bez podziału pionowego, a zatem decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nieodpłatnego nabycia tych nieruchomości należy uznać za zasadną. Odmiennie niż organ pierwszej instancji, ale konsekwentnie do zajętego stanowiska w decyzji uchylającej decyzję Burmistrza O. z dnia 30 kwietnia 2002r., którą pierwszy raz odmówił on J. R. nieodpłatnego nabycia prawa własności działki nr 680, Kolegium wskazało, iż działka ta nie może być nabyta przez odwołującego się na mocy przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., z tego powodu, że w okresie od 26 maja 1990r. do 24 października 2001 r. nie był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Stał się nim dopiero w dniu 5 stycznia 1999r., w wyniku postępowania spadkowego po zmarłych rodzicach. Uregulowana natomiast art. l ust. 2 powołanej ustawy kwestia następstwa prawnego odnosi się zdaniem Kolegium li tylko do złożenia wniosku o nabycie prawa własności po dniu 24 października 2001 r. Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. R. Domagając się jej uchylenia zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem wskazał, że nie jest zasadna odmowa uwzględnienia wniosku o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości z powodu jej zabudowanie tylko na cele mieszkaniowe ale również usługowe. Nie wzięto pod uwagę treści aktów notarialnych przenoszących na skarżącego jego rodziców prawo użytkowania wieczystego nieruchomości pod zabudowę domów mieszkalnych. Na działkach tych został wzniesiony budynek dwupiętrowy bez podziału pionowego z uwagi na konieczność dostosowania się do architektury ulicy, oraz do wymagań obowiązujących w poprzednim systemie ustrojowym dopuszczalnych norm metrażowych dla budownictwa indywidualnego. Zdaniem skarżącego decydujące znaczenie przy rozpoznaniu sprawy winna być wola ustawodawcy, a tą jest uwłaszczenie użytkownika wieczystego na Ziemiach Odzyskanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.), sprawy w których skargi zostały wniesione do naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r.i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe Wojewódzkie Sądy Administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszym przypadku właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Sąd ten zważył: Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że rozpoznając ją dokonuje oceny czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu prze użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości uznając, że nie spełnia on kryteriów o których mowa w jej art. l ust. l, a mianowicie nie był jej użytkownikiem wieczystym w okresie określonym ustawą, tj. od 26 maja 1990r. do 24 października 200lr., a ponadto nieruchomość ta jak i nieruchomość sąsiednia oznaczona jako działka 681 jest zabudowana jednym budynkiem przeznaczonym na cele mieszkalno-usługowe, a nie jak stanowi ustawa - mieszkaniowe. W ocenie Sądu takie stanowisko organów nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Nie można się zgodzić z dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji interpretacją art. l ust. 2 cyt. Ustawy, a dotyczącej zakresu uprawnień następców prawnych osoby będącej użytkowaniem wieczystym. Przepisy dotyczące użytkowania wieczystego zawarte w tytule II kodeksu cywilnego ustawa z dnia 23 kwietnia 1964r. (Dz. U. Nr 16 póz. 93 ze zm.), a w szczególności art. 233 kc przewiduje, że użytkownik wieczysty jest uprawniony do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób zgodnie z przepisami ustawy, zasadami współżycia społecznego oraz postanowieniami umowy. Uprawnienie to jest skuteczne również względem właściciela gruntu. Użytkownik wieczysty może w granicach określonych wyżej powołanym art. 233 kc rozporządzać swoim prawem w drodze czynności prawnej "inter vivos" oraz "mortis causa" bez potrzeby uzyskiwania zgody właściciela gruntu. Zgodnie natomiast z treścią art. 922 § l cytowanego wyżej kodeksu cywilnego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego z chwilą jego śmierci przechodzą na jedną lub więcej osób. Prawo użytkowania wieczystego jest prawem majątkowym. Rodzice wnioskodawcy T. i H. R. zmarli w 1998 (ojciec) i 1999 (matka), a zatem w dniu 16 maja 1990r. byli użytkownikami wieczystymi działki Nr 680. Wnioskodawca nabywając prawo użytkowania wieczystego tej działki w drodze dziedziczenia nabył go ze wszystkimi prawami z rym i związanymi, a więc i ze statusem użytkownika wieczystego w dniu 16 maja 1990 roku. Tym samym wnioskodawca spełnia przesłankę określoną w art. l ust. l cyt. ustawy co do określenia l kręgu adresatów ustawy. Nie można zgodzić się także, ze stanowiskiem organów, że działki nie są zabudowane na cele mieszkaniowe. Wskazać bowiem należy, że w decyzjach Nr "[...]" z dnia 7 kwietnia 1978 i Nr "[...]" z 31 lipca 1978 o ustanowieniu użytkowania wieczystego odpowiednio na rzecz rodziców skarżącego i jego samego, a w oparciu o które zostały następnie zawarte umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste podano, że działki są przeznaczone pod budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego. Wydanie w dniu 11 stycznia 1979 pozwolenia na budowę obejmuje w przypadku działki Nr 680 budowę budynku mieszkalnego i zakładu usługowego w granicach oznaczonych planie zagospodarowania działki. W ocenie Sądu fakt, iż wybudowany na tych działkach dom - jest konstrukcyjnie jednym budynkiem bez podziału pionowego i jest wykorzystywany tak na cele mieszkalne (I i II piętro) jak i na cele usługowe (część parteru) nie powoduje zmiany celu zabudowy działek na inny niż mieszkaniowy. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia sygn. akt II CKN 1155/00 Lex Nr 78872, iż kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu charakter nadrzędnego w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń. Interpretując to dalej należy uznać, że sposób wykorzystywania części budynku wzniesionego na gruncie użytkownika wieczystego ma charakter drugorzędny jeżeli zgodnie z umową o przeniesienie tego prawa jest on zasadniczo przeznaczony na cele mieszkaniowe. Gdyby wolą ustawodawcy było, iż roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje wyłącznie tym użytkownikom wieczystym, których nieruchomość jest zabudowana domem przeznaczonym tylko i wyłącznie na cel mieszkaniowy dałby temu wyraz w postanowieniach ustawy. Takiego zapisu jednak niema, a dokonana interpretacja zawężająca postanowienia art. lust. l pkt l przez organy orzekające w sprawie w ocenie Sądu jest sprzeczna z wolą ustawodawcy. Wskazać bowiem należy, że powołana ustawa z 26 lipca 2001 jak wynika z uzasadnienia do jej projektu miała przede wszystkim na celu skorelowanie prawa własności budynku z prawem własności nieruchomości gruntowej na której jest on posadowiony zgodnie z zasadą "superficies solo cedit". Z uwagi na to, natomiast, że zamiarem ustawodawcy była eliminacja zaszłości po poprzednim systemie ustrojowym określono krąg adresatów ustawy poprzez wprowadzenie dat ( 26 maja 1990 i 24 października 2001) w których należało się legitymować prawem użytkowania wieczystego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią decyzja organu pierwszej instancji naruszają postanowienia art. l ust. l i 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i jako takie nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W związku z tym zaskarżona decyzja, a także decyzję ją poprzedzającą należało uchylić w oparciu o art. 145§1 pktl lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 wyżej wskazanej ustawy, a o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.