I SA 7/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Romualda Gumińska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. na rozprawie, sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości postanawia - odrzucić skargę. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 22 października 2002r. odmówił I. i S. Z. nabycia prawa własności nieruchomości położonej w O. przy ul. "[...]", składającej się z działki nr 145 o powierzchni 585 m2. Stanowisko swoje organ umotywował tym, że przedmiotowa nieruchomość nie została nadana użytkownikom wieczystym na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, póz. 340, ze zm), jak wymaga art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209, ze zm), lecz na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982r. - Prawo spółdzielcze. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez I. i S. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2002r. Nr "[...]" działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 22 października 2002r. i orzekło o nieodpłatnym nabyciu przez I. i S. Z. prawa własności nieruchomości położonej w O. przy ul. "[...]", oznaczonej jako działka nr 145, o pow. 585 m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW "[...]" prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, że wnioskodawcy nie spełnili wymagań ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209, ze zm) niezbędnych do uzyskania roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności wieczyście użytkowanej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego powołana ustawa dotyczy możliwości nieodpłatnego nabywania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które są przedmiotem użytkowania wieczystego osób fizycznych i odnosi się do terenu Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Niezbędnymi warunkami jakie muszą być spełnione przez te osoby to: posiadanie prawa użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990r. i w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001r., zabudowanie jej na cele mieszkaniowe oraz złożenie wniosku o nabycie prawa własności nie później niż w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy. Wszystkie te wymogi - zdaniem Kolegium - zostały spełnione przez I. i S. Z. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę w imieniu Gminy O. wniósł Prezydent Miasta O. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209) przez uznanie, że daje ona możliwość nieodpłatnego nabywania nieruchomości gruntowych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które są przedmiotem użytkowania wieczystego osób fizycznych i odnosi się do terenu Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego przedmiotem nabycia prawa własności w trybie powołanej ustawy mogą być tylko nieruchomości nadane na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, póz. 340, ze zm). Podniesiono, że gdyby wolą ustawodawcy było nieodpłatne nabywanie nieruchomości gruntowych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które są przedmiotem użytkowania wieczystego na terenach Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, to wprowadziłby taki zapis, nie odwołując się do nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z 6 września 1951 r. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do faworyzowania kolejnej grupy użytkowników wieczystych, skoro ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności zawiera katalog enumeratywnie wymienionych osób, którym takie przekształcenie przysługuje nieodpłatnie. Poza tym powołano się na okoliczność, iż Trybunał Konstytucyjny już raz orzekł niezgodność zapisów cytowanej wyżej ustawy z 4 września 1997r. w zakresie bardzo ulgowych opłat za przekształcenie, które doprowadziło do obniżenia dochodów gmin. Natomiast obecna ustawa z 26 lipca 2001 r. orzekająca o nieodpłatnym nabywaniu praw własności nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym również zasługuje na stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP, skoro jedynie z uwagi na miejsce zamieszkania użytkowników wieczystych dzieli kraj na dwie grupy, z czego jedna jest uprzywilejowana z uwagi na położenie ich nieruchomości gruntowej na terenie Ziem Odzyskanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, że Gmina O. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi sądowej w sprawie indywidualnej dotyczącej osoby trzeciej, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną. W świetle bowiem dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała 5 Sędziów NSA z 9 października 2000r. OPK 14/00 "Wokanda" 2001, nr l, s.35 i przytoczone tam orzeczenia) gmina nie jest stroną w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. podlegaj ą rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż w pierwszej kolejności w tej sprawie należało zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w sprawie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy w I instancji decyzję w tej sprawie wydał organ gminy - Prezydent Miasta O., na brak której organ odwoławczy powołał się w odpowiedzi na skargę. Zarówno bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 wyraził pogląd zbliżony z dotychczasowym orzecznictwem Sądu w tym zakresie, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Przykładowo z art. 2 ust. l i 2 ustawy z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w przypadku ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu prawa własności nieruchomości orzeka przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością tej właśnie gminy, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawa nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega licznym ograniczeniom płynącym z przepisów prawa publicznego." Z kolei w uzasadnieniu uchwały z 9 października 2000r. OPK 14/00 (Opublikowanej w ONSA NR l z 2001r., póz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził - odwołując się do powierzenia w ustawie z 4 września 1997r., o której mowa wyżej wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością gminy jej wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta) - że mimo, iż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Poglądy wyrażone w uzasadnieniach zacytowanych uchwał nie straciły na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Podziela je także skład Sądu orzekającego w mniejszej sprawie. To zaś oznacza, że Prezydent Miasta O. działający w imieniu Gminy O. nie był legitymowany do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 21 listopada 2002r. uchylającą decyzję wydaną w dniu 22 października 2002r. przez Prezydenta Miasta O. w sprawie dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości położonej w O. przy ul."[...]" pozostającej w użytkowaniu wieczystym I. i S. Z. i orzekającą co do istoty. Z tego względu na podstawie art. 58 § l pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) należało orzec jak wyżej.