I SA 773/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia SO del. Maria Matyja Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej postanawia - - odrzucić skargę. Prezydent Miasta O. decyzją Nr "[...]" z dnia 14 listopada 2002 r. odmówił użytkownikom wieczystym – M. i K. M. nabycia prawa własności nieruchomości położonej w O. przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 168 o powierzchni 605 m , opisanej w księdze wieczystej nr "[...]" prowadzonej przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. W motywach swej decyzji organ I instancji podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość nie została nadana użytkownikom wieczystym na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, póz. 340 ze zm.), jak przewiduje art. l ust. l i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209), lecz na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22 póz. 159) z zasobów Skarbu Państwa. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M. i K. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją Nr "[...]" z dnia 19 lutego 2003 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. i orzekło o nieodpłatnym nabyciu przez odwołujących się własności przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. "[...]" w O. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę w imieniu Gminy O. wniósł Prezydent Miasta O. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, a w szczególności błędną interpretację art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, póz. 1209). W ocenie skarżącego przedmiotem nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej w trybie powołanej ustawy mogą być tylko nieruchomości nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Strona skarżąca podniosła że gdyby wolą ustawodawcy było nieodpłatne nabywanie nieruchomości gruntowych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które są przedmiotem użytkowania wieczystego na terenie Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańsk, to wprowadzono by taki zapis, nie odwołując się do nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego wymienionych w powołanym dekrecie z dnia 6 września 1951 r. Ponadto zdaniem skarżącego nie było podstaw do faworyzowania kolejnej grupy użytkowników wieczystych, skoro ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności zawiera katalog enumeratywnie wymienionych osób, którym takie przekształcenie przysługuje nieodpłatnie. Wskazywano nadto, że interpretacja przepisów cytowanej ustawy narusza konstytucyjne gwarancje prawa własności gminy, uszczupla jej majątek oraz dochody niezbędne do wykonywania publicznych zadań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, że Gmina O. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi w sprawie indywidualnej dotyczącej osoby trzeciej, w której organ gminy wydał decyzję administracyjną. W świetle bowiem dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r. OPK 14/00 "Wokanda" 2001 Nr l s. 35 i przytoczone tam orzeczenie ) gmina nie jest stroną w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 97 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 z póz. zm.) właściwym obecnie do rozpoznania sprawy ze skargi Gminy O., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta O., jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Przed dokonaniem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało wyjaśnić kwestię legitymacji procesowej skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, której brak podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 wyraził pogląd zbieżny z dotychczasowym orzecznictwem Sądu w tym zakresie stwierdzając, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Przykładowo z art. 2 ust. l i 2 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w przypadku ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabyciu prawa własności nieruchomości orzeka przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do nieruchomości będącej jej własnością - tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega licznym ograniczeniom płynącym z przepisów prawa publicznego". Z kolei w uzasadnieniu uchwały z 9 października 2000 r. OPK 14/00 (opublikowanej w ONSA Nr l z 2001 póz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził odwołując się do powierzenia w ustawie z 4 września 1997 r., o której wyżej mowa, wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością gminy jej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) mimo, iż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostkom samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Poglądy wyrażone w uzasadnieniach powołanych uchwał nie straciły na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Podziela je także skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że Prezydent Miasta O. nie był legitymowany do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 19 lutego 2003 r. uchylającą decyzję wydaną 14 listopada 2002 r. przez Prezydenta Miasta O. w sprawie dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości położonej w O. przy ul. "[...]", pozostającej w użytkowaniu wieczystym M. i K. M. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) odrzucił skargę jako niedopuszczalną.