I SA/Ol 116/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Protokolant Anna Gradowska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 6 sierpnia 2008 2 r. G.K. zwróciła się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okresy w nim wymienione. Uzasadniając wniosek podniosła, że nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie ma prawa do renty. Powołała się ponadto na poważne problemy ze zdrowiem. Miała wylew i stan przedzawałowy. Podała, że mąż nie pomaga jej finansowo, ponieważ sam jest ciężko chory i pieniądze z jego renty w wysokości 770 zł są niezbędne na opłacenie wizyt lekarskich i zakup leków. Jedyną osobą, która wspomaga wnioskodawczynię finansowo jest jej córka - a i tak jest to pomoc symboliczna świadczona incydentalnie (zakup niewielkiej ilości ziemniaków i chleba). Zdaniem wnioskodawczyni jej sytuacja rodzinna i majątkowa powodują, że nie jest w stanie zapłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny poprzez pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podnosiła też, że fakt długotrwałego nieinformowania jej przez ZUS o zadłużeniach i konsekwencjach z tym związanych, powinien być także wzięty pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku. Do wniosku dołączyła dokumenty obrazujące zły stan zdrowia własny i męża oraz dokumenty dotyczące kosztów utrzymania i stanu finansów. Decyzją z dnia "[...]" ZUS działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2 i 3 pkt.3, 4a, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. i mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., odmówił wnioskującej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o umorzeniu należności jest podejmowane w granicach uznania administracyjnego a w rozpatrywanej w sprawie nie zaszły okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, bowiem istnieje majątek, na którym Zakład zabezpieczył swoją wierzytelność przez ustanowienie hipoteki przymusowej. Zakład nie stwierdził całkowitej nieściągalności oraz szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie, bowiem zobowiązana nie wykazała istnienia tych okoliczności. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że wnioskodawczyni nie podała żadnych nowych okoliczności nieznanych organowi. Zdaniem organu nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż wnioskująca wraz z mężem są właścicielami nieruchomości, na której Zakład uzyskał wpis hipoteki przymusowej. Wskazał, że wnioskodawczyni nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności. Według organu przedstawione przez wnioskodawczynię jak i zgromadzone przez Zakład dowody są niewystarczające do stwierdzenia, że wystąpiły szczególne okoliczności, w wyniku których opłacenie zobowiązań wobec ZUS pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W nieformalnej skardze na powyższą decyzję złożonej do WSA w Olsztynie G.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja ta jest krzywdząca, nie uwzględnia dowodów przez nią przedstawionych. Według skarżącej ZUS przeciąga sprawę, aby uzyskać jak najwyższe odsetki i doprowadzić ja do całkowitego zniszczenia psychicznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Sąd winien rozważyć kwestię zawinienia ZUS w powstaniu odsetek od zaległości, a także mieć wzgląd na zasady sprawiedliwości społecznej i to, że skarżąca nie posiada wiedzy prawniczej. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.170 ze zm.) dalej cytowanej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym rozpatrując skargę w niniejszej sprawie sąd miał na uwadze także nie podniesione przez stronę, a wynikające z akt postępowania administracyjnego, okoliczności. Na wstępie wskazać należy, że przypadku rozważania umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), jak i w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, to jest składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W ust. 3a tego przepisu przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek powoduje, że sądowa kontrola legalności takich decyzji obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, to jest czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności, jaką jest ich całkowita nieściągalność. W tym zakresie organ zasadnie odwołał się do sytuacji materialnej skarżącej, w tym do posiadania nieruchomości, na której została wpisana hipoteka przymusowa. W świetle prawa dopuszczalna jest zatem egzekucja z majątku nieruchomego skarżącej. Mając jednak na uwadze treść § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd stwierdził, że Prezes ZUS zobligowany jest do uwzględniania przesłanek uzasadniających umorzenie i do jednoczesnego wzięcia pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu, organ wprawdzie ustalił i przedstawił stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżącej, stwierdzając brak przesłanki umorzenia należności. Nie uzasadnił jednak należycie swojego stanowiska i nie dokonał oceny przyczyn, dla których skarżąca domagała się umorzenia należności z tytułu składek. W dotychczasowym orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do gruntownej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Tylko w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ ma odmówić możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. Analiza przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Zgodnie z tą zasadą organ administracji, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Tymczasem w badanej przez Sąd decyzji ZUS, wydanej przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ograniczono się do lakonicznego stwierdzenia, że przedstawione przez stronę dowody i dowody zgromadzone z urzędu są niewystarczające do stwierdzenia istnienia szczególnych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku. Stwierdzenie to nie może być zakwalifikowane jako spełniające wymogi określone w art. 8 i 11 k.p.a. Skoro bowiem strona opisuje swoją sytuację zdrowotną i materialną i dostarcza dokumenty na okoliczności, jej zdaniem, istotne, to brak rzeczowego odniesienia się do tej argumentacji i dowodów musiał wywołać u strony przekonanie, iż bez względu na jej starania zmierzające do wykazania, iż spełniona została przesłanka opisana w art. 28 ust.3a rozwinięta w rozporządzeniu wykonawczym, organ może wydać decyzję odmowną niezależnie od trafności argumentów strony i mocy przedstawionych przez nią dowodów. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), sformułowano trafny niewątpliwie pogląd, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania przez Sąd, Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudniej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanej, a także wobec braku realnych perspektyw na uzyskiwanie przez nią dochodów. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja lekarska, z której wynika, że stan zdrowia zobowiązanej czyni ją niezdolną do pracy ( w szczególności zaświadczenie z dnia 14.08.2008 r. o stanie zdrowia - k.35). O ile nie można zarzucić organowi, że nie przedstawił ustaleń, co do sytuacji zdrowotnej i materialnej zobowiązanej, to już trudno doszukać się w zaskarżonej decyzji analizy tych ustaleń z punktu widzenia mogących mieć zastosowanie przepisów. Jednocześnie przyjęto jednak, że nie wykazano, iż zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia zaległych należności, pozostawiając poza rozważaniami, istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. argumenty podnoszone przez zobowiązaną w toku postępowania, takie jak brak wartościowego majątku ruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należnych kwot, czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że zobowiązana nie przedstawiła wystarczających dowodów i okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji ZUS, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Prezesa ZUS wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. W konsekwencji takiego rozumowania obowiązek dokładnego ustalenia w toku postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy otrzymał marginalne znaczenie. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach", pomimo braku całkowitej nieściągalności (art.28 ust. 3a u.s.u.s.), organ, odmawiając zastosowania tej instytucji, zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Działanie organu daje się w tej sytuacji zakwalifikować jako naruszenie art.107 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności, nie można, podobnie jak organ przyjąć, że podnoszone przez stronę w postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy, analizy nie wymagały. Zaprezentowane stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę, tym bardziej, że okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy kwestii istotnych dla strony, należących do sfery jej elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Skoro w § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wymieniona została przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności - jako przypadek mogący stanowić podstawę do umorzenia - to w sytuacji powoływania się przez stronę na jej zły stan zdrowia, przewlekłe choroby i przedkładania dokumentacji medycznej, konieczne było rzetelne rozważenie tych okoliczności i dowodów i ewentualne wskazania jakiego rodzaju dowody mogłyby być uznane za wystarczające. Dodatkowo zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji dopuścił się uchybienia, które Sąd musiał poddać analizie, mimo braku powołania się na nie przez stronę we wniesionej skardze. Podstawą do działania Sądu w tym zakresie jest również powołany już na wstępie art.134 p.p.s.a. W aktach administracyjnych (w części odnoszącej się do ponownego rozpoznania sprawy) znajduje się pouczenie z dnia 30.10.2008 r., którego odpis został doręczony stronie dnia 3.11.2008 r. i następne zawiadomienie z dnia 7.11.2008 r. doręczone 8.11.2008 r. W pouczeniu i zawiadomieniu organ informuje stronę o przysługujących jej w toku postępowania prawach, w szczególności zaś o prawie zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Teoretycznie pouczeniu temu nie można zarzucić wadliwości. Jednak biorąc pod uwagę treść art.10 § 1 k.p.a. zdanie drugie k.p.a., zawarcie pouczenia o uprawnieniach wynikających z art.10 w piśmie, które doręczane jest stronie w trakcie prowadzonego przez organ postępowania, po którym to pouczeniu aż do "[...]" gromadzone są dalsze dowody, stanowi zaprzeczenie celu, jakim jest unormowanie z art.10 k.p.a.. W myśl art.10 §1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Oznacza to, że strona powinna być zawiadomiona o możliwości zapoznania się z tym materiałem już po jego zgromadzeniu, co będzie też dla niej sygnałem, że organ zamierza już zakończyć postępowanie. Podkreśla się w literaturze i orzecznictwie, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także do wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia takiego oświadczenia lub upływu terminu do jego złożenia. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 10 §1 kpa. Takie naruszenie miało miejsce w toku postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji i w ocenie Sądu mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona pozbawiona została tym samym możliwości zajęcia stanowiska w kwestiach związanych z jej sytuacją osobistą i zdrowotną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany jest do poddania ocenie prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia podjętego orzeczenia. Odnosząc się do oczekiwań strony wyrażonych w skardze, że Sąd zajmie się istotą sporu i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze względy słusznościowe, należy podkreślić, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, jak też postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i formalnym. Sąd pełni jedynie funkcję kontrolną i nie może wykraczając poza swoje kompetencje orzekać o prawach i obowiązkach obywateli, do czego powołane są organy administracji publicznej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. orzekł jak w sentencji.