I SA/Ol 137/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Piskozub Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr. ) Asesor WSA Renata Kantecka Protokolant Paweł Guziur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006r. w Olsztynie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego oddala skargę Decyzją z dnia 5 lutego 2002 r. Wójt Gminy K. ustalił L. K. łączne zobowiązanie pieniężne za 2002 r., przyjmując za podstawę opodatkowania użytki rolne i grunty leśne po byłym PPGR S. Pismem z dnia 10 czerwca 2005 r. L. K. wezwał Wójta Gminy K. do zwrotu kwoty 113860,50 zł podatku wraz z odsetkami niesłusznie zapłaconej, na podstawie ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że grunty będące przedmiotem opodatkowania posiadał od dnia 30 listopada 1999 r. bez tytułu prawnego, zatem obowiązek podatkowy w podatku rolnym od tego czasu ciążył na Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w O. (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Wniosek podatnika organ I instancji przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Pismem z dnia 4 lipca 2005 r. Kolegium zwróciło się do podatnika o wyjaśnienie czy pismo z dnia 7 czerwca 2005 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu podatku zapłaconego na podstawie decyzji z dnia 5 lutego 2002 r., czy też wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W odpowiedzi L. K. stwierdził, iż jego wniosek dotyczył zwrotu podatku za 2002 r. i jednocześnie zaznaczył, że nie ma dla niego znaczenia tryb, w jakim zwrot ten nastąpi. Decyzją z dnia 4 października 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 lutego 2002 r. Uzasadniając swe stanowisko, organ podniósł, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art.128 Ordynacji podatkowej, uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej albo wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami prawa podatkowego. Stosownie zaś do art.249 §1 i 2 Ordynacji podatkowej (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002r.) organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie roku od jej doręczenia. Od dnia 1 stycznia 2003 r. termin ten został wydłużony do 5 lat, lecz zgodnie z art.24 §1 i 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 169, poz.1387) żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu w trybie przepisów dotychczasowych. W niniejszej zaś sprawie decyzja Wójta Gminy K. została stronie doręczona w dniu 19 lutego 2002 r. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż upływ rocznego terminu od tej daty uniemożliwia wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się L. K., który podniósł, iż decyzja Kolegium nie odnosi się do merytorycznie do jego "wezwania do zapłaty" z dnia 7 czerwca 2005 r. i dlatego winna zostać uchylona. Decyzją z dnia 20 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania podatnika utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 4 października 2005 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2002 r. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium zaznaczyło, że decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe za 2002 r. stała się ostateczna, a zatem dochodzenie zwrotu zapłaconego podatku winno być poprzedzone wyeliminowaniem tejże decyzji wymiarowej z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Rozpatrzenie wniosku o zwrot podatku prowadziłoby do odmowy zwrotu z uwagi na funkcjonowanie ostatecznej decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe. Ponieważ podatnik w toku postępowania wskazał, że bez różnicy jest dla niego tryb, w jakim zwrot podatku nastąpi, to Kolegium, kierując się zasadą ekonomiki procesowej, uznało pismo z dnia 7 czerwca 2005 r. za wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, z uwagi na upływ terminu do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowane było do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W skardze na powyższą decyzję L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie w trybie nadzwyczajnym decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 lutego 2002 r., a w przypadku braku możliwości jej uchylenia z powodu przedawnienia – wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Nadto skarżący wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy K. dokonania zwrotu nienależnie wyegzekwowanego od skarżącego zobowiązania pieniężnego wraz z odsetkami oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia 5 lutego 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa i jest dla niego krzywdząca. Podniósł, iż do zapłaty kwoty wynikającej z decyzji Wójta Gminy K. został zmuszony okolicznościami. Jednym z podstawowych warunków uzyskania kredytu bankowego jest bowiem przedstawienie zaświadczenia o nie zaleganiu z płatnościami wobec m.in. Gminy. W skardze L. K. podniósł również zarzuty dotyczące decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2002 r. Stwierdził, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia 5 lutego 2002r. już w momencie jej wydawania była pozbawiona podstaw prawnych i formalnych, a także naruszała jego interes jako strony i w związku z tym nie może być "dokumentem prawnym", gdyż sankcjonowałaby kradzież pieniędzy od podatnika. Podkreślił, że organy obu instancji były informowane przez niego o nie posiadaniu w 2002r. tytułu prawnego do gruntów byłego PGR S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Podkreśliło, iż przyjęty tryb postępowania był jedynym, który dawał teoretycznie możliwość wyeliminowania decyzji wymiarowej i w konsekwencji otwarcia drogi do zwrotu podatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Pismem z dnia 7 czerwca 2005 r. skarżący wezwał Wójta Gminy K. do zwrotu niesłusznie, jego zdaniem, zapłaconego podatku rolnego za 2002 r. W piśmie tym nie określił trybu, w jakim zwrot ma nastąpić, a w toku postępowania stwierdził, iż tryb nie ma dla niego znaczenia. W konsekwencji powyższego Kolegium potraktowało pismo podatnika jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za 2002 r., na podstawie, której uiścił on przedmiotowy podatek. Stosownie do art.72 §1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się m.in. kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Skarżący uiścił podatek na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej, tym samym dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można stwierdzić, że zapłacony podatek jest nienależny. Należy więc przyznać słuszność organowi podatkowemu, który stwierdził, że kierując się zasadą ekonomiki procesowej, wniosek skarżącego potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej. Była to jedyna możliwość zrealizowania celu, który chciał osiągnąć skarżący, składając wniosek z dnia 7 czerwca 2005r. Dopiero bowiem stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wysokość podatku stanowiłoby podstawę uznania zapłaconego podatku za nienależny, a w następstwie tego dokonania jego zwrotu. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty, nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym. W pierwszej kolejności badaniu podlegają tak zwane negatywne przesłanki do wszczęcia postępowania określone w art.249 Ordynacji podatkowej a w razie zaistnienia przesłanek negatywnych, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte. Analizując wniosek o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało więc przede wszystkim obowiązek zbadać czy nie zaistniały w/w przesłanki negatywne, a w szczególności czy zachowany został termin do złożenia tego wniosku. Wynik tego badania doprowadził do stwierdzenia, że zawarte we wniosku żądanie zostało wniesione po upływie roku od dnia doręczenia decyzji. Prawidłowe jest więc stanowisko Kolegium w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Art.249 §1 Ordynacji podatkowej (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r.) stanowi bowiem, że organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie roku od jej doręczenia. Przepis w tym brzmieniu znajduje zastosowanie do żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa (art.24 §1 i 2 ww. ustawy) a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a nie zastępują organów administracji w rozstrzyganiu spraw, zaś stwierdzając, że zaskarżona decyzja, czy postanowienie narusza prawo materialne bądź przewidziane przepisami zasady postępowania administracyjnego, sądy te mogą jedynie uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność. Stanowią o tym art.3 i art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.). Tym samym żądania zawarte w skardze L. K. nieodnoszące się do zaskarżonej skargą decyzji (tj. żądanie przywrócenia terminu do zaskarżenia decyzji wójta gminy K. uchylenia decyzji dnia itp).nie mogły być przez sąd rozpoznawane właśnie z uwagi na ściśle określone wyłącznie kontrolne kompetencje sądu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 5 lutego 2002 r. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja (oraz poprzedzająca ją) ma charakter czysto formalny, gdyż stwierdzając wystąpienie przesłanki negatywnej do wszczęcia postępowania organ tym samym odmawia przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności. Podnoszone zatem przez stronę okoliczności dotyczące decyzji, której unieważnienia się domaga, nie mogły być przez Kolegium rozważane i oceniane W konsekwencji również sąd nie mógł badać zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy K., która jest ostateczna. Możliwe byłoby to tylko wtedy, gdyby podatnik wniósł odwołanie od tej właśnie decyzji, a następnie skargę do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczynił. Z powyższych względów sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.