I SA/Ol 147/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant p.o. Specjalisty Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 31 maja 2012r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia. "[...]" w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów wniesionych przez M. S. na postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział, działając jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, prowadzi egzekucję administracyjną wobec majątku M. S.j, na podstawie tytułów wykonawczych z dnia "[...]" o nr od "[...]" do "[...]", obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego do czerwca 2002r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2001r. do czerwca 2002r. Wszczęcie egzekucji na podstawie ww. tytułów wykonawczych nastąpiło w wyniku doręczenia zobowiązanej tych tytułów w dniu "[...]" wraz z zawiadomieniami o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie za pracę. Pismami z dnia 22 listopada 2011r. zobowiązana wniosła zarzuty, na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. nr 229, poz.1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podniosła zarzut przedawnienia obowiązków określonych w tytułach wykonawczych i wniosła o umorzenie postępowania w trybie art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. oraz o wstrzymanie jego wykonania. Uzasadniając zarzuty wskazała, że organ nie podjął od 2002r. żadnej czynności zmierzającej do ściągnięcia dochodzonych należności. Zaznaczyła, że do końca 2002r. okres przedawnienia zaległości składkowych wynosił 5 lat. Taki okres przedawnienia ma zastosowanie do składek, których termin płatności upłynął przed 1 stycznia 2003r. Wskazała nadto, że przedawnienie dotyczy także odsetek, które mają byt samodzielny i przedawniają się z upływem dwóch lat. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nie uwzględnił wniesionych zarzutów. Organ wskazał, że sporne należności nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Powołał treść art.24 ust.4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako u.s.u.s.) w brzmieniu obowiązującym do końca 2002r. oraz od 1 stycznia 2003r. Organ stwierdził również, że w dacie wejścia w życie znowelizowanego art.24 ust.4 u.s.u.s. nie upłynął jeszcze 5-letni termin przedawnienia liczony od daty wymagalności składek, a zatem do należności tych należy stosować nowe przepisy, czyli 10-letni okres przedawnienia. Na opisane postanowienie zobowiązana wniosła zażalenie, w którym podtrzymała swoje stanowisko i podniosła zarzut przedawnienia egzekwowanych składek. Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że sporne należności nie uległy przedawnieniu. W motywach swojego rozstrzygnięcia podkreślił, że art.24 ust.4 u.s.u.s., z dniem 1 stycznia 2012r., został zmieniony przez art.11 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. nr 232, poz.1378). Okres przedawnienia został skrócony z 10 do 5 lat. Organ II instancji wskazał, że zaległości strony nie uległy przedawnieniu przed wejściem w życie nowelizacji art.24 ust.4 u.s.u.s., według przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2011r. Dlatego ma do nich zastosowanie art.27 ust.1 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011r., stanowiący, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art.24 ust.4 ustawy, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r. stosuje się przepisy w brzmieniu znowelizowanym, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Dla egzekwowanych należności, według przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2011r. właściwy był 10-letni termin przedawnienia. W stanie prawnym obowiązującym w chwili powstania roszczeń (przed 1 stycznia 2003r.), należności z tytułu składek przedawniały się po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zdaniem organu art.24 ust.4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003r., mimo braku przepisów przejściowych, należy stosować do wszystkich należności wymagalnych na ten dzień. Brak przepisów intertemporalnych nie oznacza bowiem braku regulacji w zakresie obowiązywania nowelizowanych przepisów, ale przesądza o obowiązku stosowania przepisów znowelizowanych od dnia ich wejścia w życie. Znowelizowane przepisy nie działają wstecz, tylko zastępują dawną regulację z dniem wejścia w życie nowelizacji. Dlatego też przepisy, które zaczęły obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003r., miały zastosowanie do trwającego w momencie ich wejścia w życie zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku uregulowania składek. Nie miały natomiast zastosowania do zaległości składkowych, które uległy przedawnieniu, zgodnie z poprzednio obowiązującymi zasadami. W skardze M.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art.24 ust.4 u.s.u.s., polegające na przyjęciu, że dochodzone należności z tytułu składek ZUS nie uległy przedawnieniu. Podniosła, że w myśl art.27 ustawy deregulacyjnej, do biegu przedawnienia należności z tytułu składek, który rozpoczął się przed 1 stycznia 2012r. stosuje się nowe przepisy i skrócony 5-letni okres przedawnienia. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, wynika bowiem, że zaskarżone postanowienie ulega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii, według których przepisów oceniać należy bieg przedawnienia nieuiszczonych przez skarżącą składek ZUS i czy w konsekwencji - zasadne jest twierdzenie skarżącej, że przedawnienie nastąpiło, a więc postępowanie egzekucyjne powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Analizując opisaną kwestię należy w pierwszej kolejności przedstawić zmiany stanu prawnego dotyczącego przedawnienia należności z tytułu składek ZUS. W rozpoznawanej sprawie analiza obejmuje akty prawne, w okresie obowiązywania których przypada egzekucja składek nieuiszczonych przez skarżącą. Sprawa dotyczy składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego do czerwca 2002r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2001r. do czerwca 2002r. Obowiązujący w dacie powstania zobowiązań art.24 ust.4 u.s.u.s. stanowił, że "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust.5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne". Natomiast ust. 5 stanowił, że "Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik". Z brzmienia tych przepisów wynika zatem, że w przypadku przerwania 5-letniego terminu przedawnienia, następuje przedłużenie terminu przedawnienia do 10 lat. Istotna zmiana przepisów określających przedawnienie należności z tytułu składek dokonana została z dniem 1 stycznia 2003r., kiedy to weszła w życie zmiana treści art. 24 u.s.u.s.. Zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ... (Dz.U. nr 241, poz. 2074, dalej jako ustawa nowelizacyjna z 2002r.) dotychczasowy art. 24 w ust. 4 otrzymał następujące brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d" . Natomiast w ust. 5a i 5b uregulowano kwestie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia stanowiąc w ust. 5b, że "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem". Nowelizacja przedłużyła zatem, co do zasady, termin przedawnienia do 10 lat. W dacie wejścia w życie znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (czyli 1 stycznia 2003r.), przedmiotowe należności z tytułu nieuiszczonych przez skarżącą składek nie były przedawnione. Nie upłynął bowiem 5-letni okres od ich wymagalności. Wobec powyższego rozstrzygnięcia wymaga zasadnicza dla sprawy kwestia, czy do należności obciążających skarżącą miał zastosowanie znowelizowany art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Ustawa nowelizacyjna z 2002r. nie zawiera bowiem wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed wejściem jej w życie. W sytuacji, gdy nowe przepisy nie regulują kwestii intertemporalnych konieczne staje się ustalenie w drodze wykładni, które przepisy należy stosować. Brak jednoznacznego stanowiska prawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1/1998r., poz.10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU nr 5/A z 2004r., poz.40 ). W procesie stosowania prawa przyjmuje się trzy reguły rozstrzygania kwestii intertemporalnych: zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą mimo wejścia w życie nowych regulacji, do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości ma nadal zastosowanie dawne prawo oraz zasadę wyboru prawa, która wybór prawa mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005r., sygn. akt P 9/04, OTK z 2005r., nr 1/A poz. 9 ; uchwała NSA z 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06 ,ONSA i WSA nr 3/2006r., poz. 71 ). Wybór jednej z tych zasad uzależniony jest od w ocenie sądu m.in. od ustalenia czy w dacie wejścia w życie nowej ustawy zdarzenia, które miały miejsce wcześniej trwają nadal i nie nastąpiły jeszcze skutki przewidziane dawnym prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku, gdy skutki takie już zaistniały, nastąpiło zakończenie zdarzenia i związanego z nim stanu prawnego, a więc nowa ustawa nie może być zastosowana. Jej zastosowanie prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady lex retro non agit. Przenosząc powyższe stwierdzenia na grunt rozpoznanej sprawy, należy podkreślić, że gdyby przedawnienie przedmiotowych składek nastąpiło według art.24 ust.4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2003r., to nie byłoby dopuszczalne zastosowanie znowelizowanego art.24 ust.4. Sytuacja, która uzasadniałaby zarzut retroaktywności nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Jak już wyżej stwierdzono w dacie wejścia w życie znowelizowanego brzmienia art.24 ust.4 u.s.u.s. nie nastąpiło jeszcze przedawnienie składek na podstawie wcześniejszej treści tego przepisu. Termin przedawnienia jeszcze nie upłynął i nie zaistniały skutki przedawnienia. W tym przypadku mówić można o retrospektywności działania prawa, z którym mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy prawa nowego regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia, które rozpoczęły się i powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (vide cyt. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06; orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986r., sygn. akt U 5/86, OTK z 1986r. poz.1 oraz z dnia 28 maja 1986r., sygn. akt U 1/86, OTK z 1986r. poz.2; nadto Ewa Łętowska "Polityczne aspekty prawa intertemporalnego" w " Państw ,prawo, obywatel", Wrocław 1989, s.355). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić zatem należy, że przedawnienie przedmiotowych składek nie nastąpiło na podstawie art.24 ust.4 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r., gdyż – w dacie wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z 2002r. - nie upłynął jeszcze termin 5 lat, liczony od daty wymagalności nieuiszczonych składek. Nowa treść art.24 ust.4 u.s.u.s. przejęła więc bieg terminu przedawnienia w toku i zgodnie z zasadą retrospektywności jej przepisy należało stosować do przedawnienia skoro nie było w niej stosownej normy intertemporalnej. Innymi słowy ustawa nowelizacyjna z 2002r. zastała stan faktyczny niezamknięty, gdyż nie nastąpił termin przedawnienia przewidziany w dawnym prawie. Odwołując się do reguły retrospektywności należało zatem stosować nowe prawo, czyli art.24 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną. Okres przedawnienia wynosił więc 10 lat, licząc od dnia w którym należności stały się wymagalne. Zaznaczyć również należy, że z dniem 1 lipca 2004r. znowelizowano art.24 ust.5b, zgodnie z którym: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego." Do zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie wystarcza już zatem samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ale konieczne jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony. W rozpoznanej sprawie takie czynności miały miejsce, gdyż na podstawie wystawionych w dniu 4 listopada 2011r. tytułów wykonawczych, pismami z dnia 10 listopada 2011r. dokonano zajęcia wynagrodzenia dłużnika. O dokonanym zajęciu zawiadomiono skarżącą doręczając jej - w dniu 15 listopada 2011r. - odpis zawiadomień o zajęciu wraz z tytułami wykonawczymi. W dniu 20 lipca 2011r. weszła w życie kolejna zmiana treści art.24 ust.4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Nowelizacja ta nie wpływa jednakże na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z kolei od dnia 1 stycznia 2012r. art.24 ust.4 u.s.u.s. obowiązuje w brzmieniu nadanym przez art.11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. Przepisowi temu nadano brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Treść ust.5b nie uległa zmianie. Zgodnie z art.27 ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym znowelizowaną ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczas obowiązującymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art.27 ust.2). W rozpoznanej sprawie bieg przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012r., a zatem zastosowanie znajdą przepisy w znowelizowanym brzmieniu. Wobec zawieszenia biegu terminu przedawnienia wskutek podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania zaległości z tytułu składek, 5-letni bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 1 stycznia 2012r. Jedynie w przypadku gdyby nie wystąpiły zdarzenia powodujące zawieszenie, bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia, sporne należności przedawniłyby się wcześniej niż przed 1 stycznia 2017r. Tym samym organy nie naruszyły art.24 ust.4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012r. i prawidłowo stwierdziły, że sporne należności nie uległy przedawnieniu. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji uznać należało, że zarzuty skargi są bezzasadne, a stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu przez Dyrektora Izby Skarbowej nie narusza prawa. Skoro bowiem nie nastąpiło przedawnienie egzekwowanych od skarżącej składek to zarzut podniesiony na podstawie art.33 pkt 1 u.p.e.a. należało uznać za niezasadny. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.