I SA/Ol 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej P. O. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. O. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy") z [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") z [...] w sprawie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 r. i nałożenia sankcji w wysokości 15.432,75 zł oraz odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej i ustalenia obszaru gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 15 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 r., w którym ubiegała się o przyznanie płatności w ramach realizacji wariantu: 4.5 Półnaturalne łąki świeże do działek rolnych o łącznej powierzchni 32,20 ha, tj.: działki J1 o pow. 6 ha, działki J2 o pow. 21,50 ha oraz działki K1 o pow. 4,70 ha. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku wraz z załącznikami graficznymi organ I instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza (17,95 ha) niż zadeklarowana przez stronę (32,20 ha). W oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar w ramach działki referencyjnej o nr [...] (MKO_TUZ), który wynosił 7,25 ha (zamiast deklarowanej powierzchni we wniosku 21,50 ha), organ wykluczył z płatności powierzchnię 14,25 ha. W wyniku analizy ortofotomap dokonanych na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych stwierdził bowiem w latach 2016-2018 liczne zakrzaczenia na działce ewidencyjnej nr [...]. Dodatkowo stwierdził nieprawidłowości w zakresie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej w odniesieniu do działki rolnej J2 na powierzchni 0,56 ha. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor OR wskazał, że warunki do przyznania płatności określone zostały w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". Stwierdził, że wnioskowana płatność może być przyznana wyłącznie do powierzchni gruntów rolnych deklarowanej jako trwałe użytki zielone (TUZ), wobec czego odwołał się do definicji TUZ unormowanej w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 63 2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. 2013 Nr 314, s. 608). Następnie organ odwoławczy podniósł, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku ustalono powierzchnię TUZ 17,95 ha w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347 s. 549). Procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 79,39%, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności oraz nałożeniem sankcji finansowej. W związku z tym stronie odmówiono również kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. Organ wskazał ponadto na niezrealizowanie wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia w części IV ust. 6 pkt 2 lit. d) w przypadku wariantu 4.5., co skutkowało powstaniem nieprawidłowości w zakresie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe). W przypadku bowiem działki rolnej J2 pozostawiono 0,56 ha powierzchni nieskoszonej, co stanowiło 7,72% powierzchni działki rolnej. Zdaniem organu, z faktu przystąpienia producenta do realizacji zobowiązania w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego wynika obowiązek posiadania wiedzy odnośnie warunków oraz wymogów płatności celem prawidłowej deklaracji działek rolnych oraz uprawy. Strona, przystępując do programu, jak również wnosząc o przyznanie płatności na 2020 r., złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności, a tym samym powinna dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o środki publiczne, spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. Powyższe oznacza, że strona odpowiada zarówno za działania, jak i zaniechania, których następstwem była odmowa przyznania płatności. W ocenie organu, to producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo gruntów zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy, jak również powinien sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan gruntów. To on bowiem ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych; zalanych. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181 z 20.6.2014 r., s. 48-73), który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zarzuciła, że organy nie wykonały należycie poleceń wynikających z wydanego w jej sprawie wyroku WSA w Olsztynie z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 727/20, w przedmiocie płatności rolno-środowisko-klimatycznej za 2019 r. W sprawie przesłuchano co prawda częściowo wskazane przez Sąd osoby, jednakże całe postępowanie nie miało na celu ustalenia stanu faktycznego, lecz jedynie na podstawie wyrwanych z kontekstu półzdań miało na celu udowodnienie założonej z góry błędnej tezy. W ocenie strony, wbrew błędnemu wnioskowaniu organów, zeznania D. S. potwierdzają kwalifikację działek rolnych jako TUZ. Zeznania te potwierdzają jednoznacznie, że na długo przed okresem, kiedy strona wydzierżawiła grunt od KOWR, był on bezumownie użytkowany jako TUZ. Świadek podała także, że grunt nie był orany przez min. ostatnie 5 lat. Strona zarzuciła, że organ bezpodstawnie oczekiwał od 70-80-letniego świadka biegłego posługiwania się mapami oraz wskazania powierzchni gruntu. W jej ocenie, w sytuacji wskazania przez świadka, że nie potrafi się posłużyć mapami, lecz może wskazać w terenie powierzchnię działek, organ powinien był przeprowadzić odpowiednie czynności w terenie. W kwestii dowodu z faktury wystawionej przez Zakład A strona podniosła, że dotyczyła ona zakrzaczeń, pasów rowów, niedeklarowanych nigdy do dopłat oraz podkrzesania zwisających gałęzi od strony graniczącego lasu. Była to relatywnie mała praca, niedotycząca deklarowanej do płatności powierzchni, o czym świadczy wysokość wynagrodzenia oraz fakt, że nawet sąsiadka mieszkająca przy działkach nie odnotowała tego jako istotnego wydarzenia. Nie potwierdzało to wykonania pracy polegającej na karczowaniu kilkunastu hektarów gruntu. Organ nie zweryfikował w terenie (pomimo wielu pisemnych próśb) istnienia ewentualnych pieńków ani nie przesłuchał wystawcy faktury. W odniesieniu do dowodu z zeznań M. M., strona podniosła, że nieprawidłowe było wnioskowanie organu w oparciu o ten dowód co do powierzchni stanowiącej historycznie TUZ w całości czy w części, bez precyzyjnego określenia tej części. W ocenie skarżącej, zarówno zeznania botanika J. L., jak i sporządzony przez niego raport z 29 czerwca 2019 r., potwierdzają występowanie TUZ cennego przyrodniczo. Organ, zadając dziesiątki nieadekwatnych pytań, nie zapytał świadka o to, ile lat tworzą się w przyrodzie półnaturalne łąki świeże stwierdzone na tym terenie. Jak wskazała strona, siedlisko TUZ nie powstaje z dnia na dzień i skoro eksperci stwierdzają, że na dzień opracowania ekspertyzy istnieje TUZ, to niemożliwe jest, aby rok wcześniej teren ten stanowił grunt użytkowany płużnie, szczególnie w przypadku cennego TUZ, gdzie proces powstawania siedliska trwa latami. Skarżąca wyjaśniła, że w chwili przejęcia w 2018 r. w posiadanie nieruchomości od KOWR działki stanowiły TUZ częściowo będący przedmiotem dzierżawy, a częściowo bezumownie wykorzystywany przez okolicznych rolników do wypasu (w chwili przejęcia nieruchomości występował na niej częściowo pastuch), a na niewielkiej części TUZ znajdowały się młode zakrzaczenia, lecz w ilości nie przekraczającej 100 szt. na hektar, która w żaden sposób nie przeszkadzała w wypasie zwierząt (ilość można zweryfikować na podstawie pieńków). Powoływanie się w decyzji na archiwalne ortofotomapy słabej jakości z całkowitym pominięciem pozostałych dowodów w sprawie jest nadużyciem. W sprawie nie może być rozstrzygająca również historia działek w niepełnej bazie ARiMR, w sytuacji gdy posiadaczem części gruntu był KOWR, który nie składał wniosku o dopłaty, zaś w pozostałej części grunt był w posiadaniu innego rolnika, który już o dopłaty wnioskował. Końcowo strona zarzuciła, że nie została poinformowana przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału i możliwości zapoznania się z nim zgodnie z art. 10, art. 73 i art. 81 k.p.a. Podniosła, że sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o rzetelnie przeanalizowany pełny materiał dowodowy oraz zasadę, że w przypadku wątpliwości należy decydować na korzyść rolnika. W odpowiedzi Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentację, w świetle której strona jest posiadaczem gruntów od 2018 r. W dniu 18 stycznia 2019 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o podanie historii upraw prowadzonych na wydzierżawionych od KOWR działkach w ostatnich 5 latach. W marcu 2019 r. otrzymała odpowiedź, z której wynikało, że w ostatnich latach na działce [...] był zgłaszany TUZ na powierzchni 7,27 ha, w zakresie zaś 11,14 ha poprzedni użytkownik gruntów deklarował ugór. W ocenie organu, ugór jest odrębną kategorią. Termin TUZ jest stosowany do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego. Skarżąca, zamiast przyjąć do wiadomości rzeczywisty rozmiar TUZ, podjęła działania zmierzające do jego podważenia poprzez przedłożenie operatu technicznego sporządzonego przez geodetę M. M. oraz ekspertyzy na potrzeby działania rolno-środowiskowo-klimatycznego sporządzonej przez J. L. W ocenie organu, dowody te, a także zeznania przesłuchanych w charakterze świadków M. M. oraz J. L., nie dowiodły wskazanej przez stronę historii użytkowania gruntów. Zdaniem organu, ze zdjęć satelitarnych wynika jednoznacznie, że na dużej części działki nr [...] ugór wnioskowany przez poprzednika strony przechodził sukcesywnie w odłóg z widocznymi samosiejkami drzew. Stan na fotografiach wskazywał na brak jakiekolwiek zabiegu agrotechnicznego na gruntach. Końcowo organ zaznaczył, że strona złożyła dwie skargi na decyzje w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. i na 2020 r. Sprawy te są tożsame odnośnie materiału dowodowego i podlegały wspólnej ocenie, dlatego akta sprawy za 2019 r. stanowią integralną część akt sprawy za 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie tej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli skargi w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest obarczona uchybieniami natury procesowej, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, którą odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 i nałożono stosowną sankcję, a ponadto odmówiono przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz ustalono obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Zdaniem organów orzekających w sprawie, część gruntów deklarowanej do w/w płatności działki ewidencyjnej o nr [...] nie spełniała wymogu definicji trwałych użytków zielonych, gdyż maksymalny kwalifikowany obszar w ramach działki referencyjnej o nr [...] (MKO_TUZ) wynosił 7,25 ha, zamiast deklarowanej we wniosku powierzchni 21,50 ha. W konsekwencji wykluczono z płatności powierzchnię 14,25 ha. W wyniku analizy ortofotomap dokonanych na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych stwierdzono bowiem w latach 2016-2018 liczne zakrzaczenia na działce ewidencyjnej nr [...]. Dodatkowo stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej w odniesieniu do działki rolnej J2 na powierzchni 0,56 ha. Skarżąca natomiast wywodzi, że zadeklarowana przez nią powierzchnia w/w działki była w latach poprzedzających wniosek zajęta na trwałe użytki zielone (TUZ), na dowód czego odwołała się do dowodów zgromadzonych w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r., tj. operatu technicznego z wykonania raportu pomiarowego powierzchni rolnych sporządzonego w dniu 28 maja 2019 r. przez uprawnionego geodetę M. M., ekspertyzy przyrodniczej siedliskowej sporządzonej w dniu 29 czerwca 2019 r. przez botanika J. L., a także dowodów z zeznań świadków. Zarzuciła ponadto, że organ nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku tut. Sądu z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 727/20, w przedmiocie płatności rolno-środowisko-klimatycznej za 2019 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracyjnych w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.), dalej: "u.w.r.o.w.", oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny (...), 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Stosownie zaś do treści § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 (Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000), płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.1.-4.6. Przy określaniu obszaru kwalifikującego się do płatności, zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia, uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na wstępie dalszych rozważań przypomnieć również należy, że rozporządzenie nie posiada własnej definicji "trwałych użytków zielonych". Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. 2013, L 347, s. 608), trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone: i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu. Wykładnią definicji trwałych użytków zielonych wielokrotnie zajmował się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, m.in. w wyroku z 11 listopada 2010 r. w sprawie C-152/09, w którym ocenił istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą sposobu użytkowania z gruntu ornego na trwałe użytki zielone w programie rolnośrodowiskowym, czy też w wyrokach C-341/17 z 15 maja 2019 r. i C-252/18 z 13 lutego 2020 r., w których dokonał oceny, czy to rodzaj roślinności powierzchni użytków rolnych (występowanie roślin drzewiastych i krzewów) jest decydującym kryterium dla zaliczenia do trwałych użytków zielonych, czy też faktyczne przeznaczenie tej powierzchni działalności rolniczej, jako typowej dla celów trwałych użytków zielonych. Ponadto w wyroku C-61/09 z 14 października 2010 r., Trybunał stwierdził, że: "Artykuł 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 Rady z dnia 29 września 2003 r. [...] powinien być interpretowany w ten sposób, że nie stoi na przeszkodzie uznaniu za kwalifikujący się do objęcia pomocą gruntu, który jest wprawdzie używany także do celów rolniczych, ale służy głównie zachowaniu krajobrazu i ochronie przyrody". Pojęcie trwałych użytków zielonych budzi liczne wątpliwości interpretacyjne, a przykładem jest także jedno z nowszych orzeczeń TSUE w tej kwestii, tj. wyrok z 14 października 2021 r., sygn. C-373/20, zgodnie z którym: "Artykuł 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. [...] należy interpretować w ten sposób, że z zakresu pojęcia "trwałych użytków zielonych" w rozumieniu tego przepisu nie są wyłączone łąki ani pastwiska, które znajdują się na obszarze specjalnej ochrony i które podlegają naturalnym i okresowym podtopieniom lub zalewaniom, ponieważ takie podtopienia lub zalania nie mogą same w sobie skutkować poddaniem owych gruntów "płodozmianowi" w rozumieniu wspomnianego przepisu". Analizując definicję trwałych użytków zielonych należy zwrócić uwagę na dwa nierozłączne elementy tej definicji, tj.: (1) grunt powinien być zajęty pod uprawę traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), (2) grunt nie jest objęty płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. W ocenie Sądu, z powyższych rozważań wynika, że o przesłance trwałości użytku zielonego decyduje przede wszystkim, że grunt nie był objęty płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. O tym jednak, czy w danej chwili grunt jest w ogóle użytkiem zielonym decyduje, czy w chwili określania charakteru użytku był on wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Jak wskazał NSA w wyroku z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 296/21 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie wskazano innego publikatora), o stwierdzeniu, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym decyduje w pierwszej kolejności jego stan agrotechniczny w czasie ustalania tej okoliczności. Decyduje o tym treść przepisu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 in principio, gdzie mowa jest o gruntach "wykorzystywanych" do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych. W pierwszej kolejności stwierdza się zatem, czy grunt jest użytkiem zielonym, a więc czy jest wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w przepisie. W dalszej kolejności ustala się zaś, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym. O tej trwałości decyduje przede wszystkim, że grunt nie był objęty płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat. Podsumowując, należy stwierdzić, że o charakterze użytku decyduje aktualny stan agrotechniczny gruntu. Użytkami zielonymi są grunty wykorzystywane do uprawy traw i innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Okoliczność, że w okresie co najmniej 5 lat grunty nie były objęte płodozmianem przesądza natomiast o trwałości użytku zielonego. Dodatkowo, co istotne z punktu definiowania "trwałych użytków zielonych", przepis § 11 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli: 1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew; 2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują. Przytoczenie przepisów prawa materialnego w tak szerokim zakresie było konieczne, ponieważ zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie. Postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego, czyli obejmować te fakty i dowody, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., sygn. akt I FSK 747/07; z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1489/09). Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w., organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.). Z powyższych unormowań wynika, że co do zasady rola organu sprowadza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Niemniej organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Nawet biorąc pod uwagę, że do postępowania w sprawie płatności stosuje się k.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z u.w.r.o.w., to należy wskazać, że w tej szczególnej regulacji ustawodawca zobowiązał organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym sformułowaną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. W rozpoznawanej sprawie tak jednak nie jest. Sąd ma poważne zastrzeżenia co do powołanego w zaskarżonej decyzji materiału dowodowego. Nie kwestionując możliwości wykorzystania jako dowód takich środków jak ortofotomapy znajdujące się w zasobach ARiMR, należy jednak wymagać od organu, aby dowody takie zostały dołączone do akt sprawy, a następnie zostały przedłożone Sądowi wraz ze skargą w takiej formie, która pozwoli na ich weryfikację. W prowadzonych w formie papierowej aktach administracyjnych sprawy powinny znajdować się wydruki tych dowodów, przy czym w przypadku ortofotomapy, czyli mapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych, znajdującej się w zasobach ARiMR, podlegającej aktualizacji w systemie trzyletnim, organ powinien podać również daty sporządzenia aktualizacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak w decyzji organu I instancji, wskazano na ortofotomapy jako dowody jako potwierdzające stanowisko organów. Nie dołączono jednak do akt administracyjnych ich wydruków ani nie wskazano dat ich wykonania. Nie jest więc możliwe zweryfikowanie stanowiska organów w kwestii autentyczności ww. dowodów oraz ich znaczenia dla sprawy. Akta administracyjne sprawy zawierają jedynie wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2020 wraz z załącznikami, zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, po czym dołączona została decyzja organu I instancji. Do akt sprawy nie dołączono też historii użytkowania gruntów w latach poprzedzających złożenie wniosku, do której odwołał się na s. 7 uzasadnienia decyzji organ odwoławczy. W oparciu o tak przedstawione Sądowi akta nie można zweryfikować, czy zasadnie uznano, że deklarowane przez skarżącą grunty nie były w latach poprzedzających wniosek użytkowane w sposób, który pozwoliłby na uznanie uprawy deklarowanej we wniosku jako trwały użytek zielony. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że wymienione powyżej środki dowodowe są w pełni dopuszczalne w postępowaniu dotyczącym płatności (J. Chmielewski, Ciekawe środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym - uwagi na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Palestra 2016, nr 7-8, s. 27-33.), niemniej należy przedstawić je w odpowiedniej formie. W przypadku zdjęć, map lub szkiców należy dołączyć do akt sprawy ich wydruki lub zrzuty wraz z opisem, co zapewni możliwość zapoznania się z ich zawartością, ale także da informację o tym, kto, kiedy i w jakim celu jej sporządził. W takiej postaci ww. dowody będą mogły zostać zweryfikowane przez Sąd, a w postępowaniu administracyjnym będzie mogła zapoznać się z nimi strona. W rozpoznawanej sprawie dowody te nie zostały przedstawione. Jeszcze raz przypomnieć należy, że z przywołanego wyżej przepisu art. 27 u.w.r.o.w. wynika, że to na wnioskodawcy spoczywał ciężar dowodzenia, co nie oznacza jednak, że organ jest całkowicie zwolniony z wszelkich obowiązków w tym zakresie, powinien bowiem stać na straży praworządności. W ramach tej zasady mieści się prowadzenie postępowania w taki sposób, aby przyjęte przez organ twierdzenia miały oparcie w materiale dowodowym, który powinien dawać możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził ponadto, że skoro przyznanie płatności na podstawie wniosku kontynuacyjnego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne jest uzależnione m.in. od powierzchni w odpowiedni sposób użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, a strona kwestionowała ustalenia organu co tej powierzchni w toku postępowania z wniosku poprzedzającego badany w niniejszej sprawie rok i zainicjowała w związku z tym kontrolę sądową, która wykazała istotne braki przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego (wyrok tut. Sądu z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 727/20), organy były obowiązane także swe rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej 2020 r. poprzedzić przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestionowanym przez stronę skarżącą w odniesieniu do ustaleń postępowania za 2019 r. Bezsporne było w sprawie bowiem, że strona skarżąca swe wnioski o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. i 2020 r. oparła na tych samych twierdzeniach dotyczących historii użytkowania gruntów, skoro w obu okresach zadeklarowała w ramach wnioskowanej płatności te same grunty. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, również przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące 2020 r. powinno uwzględniać ustalenia faktyczne dokonane w odniesieniu do historii użytkowania gruntów w postępowaniu dotyczącym 2019 r., a wydane w ich konsekwencji rozstrzygnięcie powinno być wyczerpująco uzasadnione ze wskazaniem, dlaczego uznano za wiarygodne jedne dowody, a innym, zwłaszcza tym przedkładanym przez stronę, mocy dowodowej odmówiono i dlaczego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę nie sposób uznać, by z uwagi na przedstawienie Sądowi jednocześnie akt administracyjnych dwóch spraw strony skarżącej, tj. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. i na 2020 r., można stwierdzić, że akta sprawy za 2019 r. stanowią integralną część akt sprawy za 2020 r., gdyż sprawy te są tożsame odnośnie materiału dowodowego i podlegały wspólnej ocenie. Twierdzenia te nie znajdują odzwierciedlenia w treści wydanych w niniejszej sprawie decyzji, w których nie poddano analizie szerokiego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. i nie odniesiono się zarówno do oceny tut. Sądu wyrażonej w wyroku z 3 lutego 2021 r., jak i przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów w postępowaniu dotyczącym 2019 r. Wprawdzie strona w niniejszej sprawie nie przedłożyła ponownie dowodów zaoferowanych przez nią w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r., jednakże z uwagi na kontynuacyjny charakter wniosku o przyznanie płatności i oparcie wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 r. na tych samych podstawach, organ stosownie do art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. powinien był włączyć postanowieniem do akt sprawy za 2020 r. dowody zgromadzone w postępowaniu dotyczącym 2019 r. i następnie poddać je kompleksowej ocenie. Poddając ocenie w niniejszej sprawie wyłącznie wyrywek materiału dowodowego zgromadzonego w związku z zadeklarowanym przez stronę w 2020 r. działaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, tj. wyłącznie ortofotomapy z lat 2016-2018 (których nawet nie dołączono do akt sprawy), a tym samym nie gromadząc niezbędnego do oceny i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy materiału dowodowego i nie dokonując jego rozpatrzenia w powiązaniu z wszystkimi wynikającymi z niego okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącej, organy dopuściły się w prowadzonym postępowaniu naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach ocena dokonana przez organ odwoławczy nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym. Nie można bowiem stwierdzić, że dokonana została zgodnie z regułami określonymi w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w., zobowiązującymi organ do stania na straży praworządności oraz do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd nie ma możliwości zweryfikowania stanowiska zajętego przez organ co do przyczyn odmowy przyznania płatności, jak również nie ma możliwości weryfikacji poszczególnych zarzutów skargi. Dopiero zebranie i włączenie do akt sprawy wystarczającego materiału dowodowego, a także odniesienie się do tego materiału w treści wydanej decyzji, może stanowić podstawę do zajęcia stanowiska w kwestii zasadności wniosku o płatność. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia braku poinformowana strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału i możliwości zapoznania się z nim. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 pkt 4 u.w.r.o.w. organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy nie wynika, by strona takie żądanie w niniejszej sprawie złożyła. Rozpatrując sprawę ponownie, organ dołączy do akt sprawy wszystkie dowody, na które powołuje się w decyzji, a także dowody zgromadzone w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolno-środowisko-klimatycznej za 2019 r. oraz dokona oceny tych dowodów, wyczerpująco uzasadniając rozstrzygnięcie ze wskazaniem, dlaczego uznano za wiarygodne jedne dowody, a innym mocy dowodowej odmówiono i dlaczego. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.