I SA/Ol 162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Piskozub Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.) Protokolant Monika Gajowniczek po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi spółki A na informację Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. reprezentowana przez Prezesa Zarządu T. P., złożyła wniosek numer "[...]" o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, projektu pt. "budowa centrum konferencyjno - kongresowego w W. k/L.", do w ramach Osi priorytetowej – Przedsiębiorczość; Działanie – Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw; Poddziałanie – Inne inwestycje w przedsiębiorstwa. Wniosek ten został zarejestrowany w dniu 16 listopada 2010r. przez Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. działającą jako instytucja pośrednicząca II stopnia. Przedmiotem projektu była budowa budynku centrum konferencyjno - kongresowego w W. w powiecie l., pomiędzy jeziorem W. a drogą prowadzącą z L. do J., oferująca klientom usługi konferencyjno - kongresowe i usługi odnowy biologicznej. Pismem z dnia 5 grudnia 2010r. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała Wnioskodawcę iż, w wyniku dokonanej oceny merytorycznej zerojedynkowej, projekt pt "budowa centrum konferencyjno - kongresowego w W. k/L." został oceniony negatywnie i nie podlega dalszej ocenie. Jako podstawę wskazano, iż projekt nie spełnia kryterium: właściwie przygotowana analiza finansowa projektu oraz wykonalność techniczna i zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie; spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. Pierwsze ze spornych w rozpoznanej sprawie kryterium – właściwie przygotowana analiza finansowa projektu oraz wykonalność techniczna i zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie odnosi się do potrzeby realizacji i celów projektu. Zdaniem Komisji Oceny, założenia przychodów prognozy sprzedaży z tytułu realizacji projektu nie są realne. Wnioskodawca zakłada pełne obłożenie przez cały rok a przecież nie jest monopolistą na tego typu usługi w regionie. Ponadto założenie zorganizowania ok. 600 konferencji rocznie, co daje ok. 50 konferencji miesięcznie nie jest adekwatne do oczekiwań i zapotrzebowania rynku. Drugiego kryterium którego zdaniem Komisji Oceny nie spełnił wnioskodawca tj. projekt jest zgodny z horyzontalnymi politykami wspólnoty, w tym w szczególności z polityką w zakresie zrównoważonego rozwoju, poprzez nieuzupełnienie braków wniosku i niezłożenie: streszczenia raportu (wnioskodawca przedstawił tylko stronę tytułową oraz spis treści ww dokumentu), a także dokumentów potwierdzających udział społeczeństwa w procedurze OOŚ, oraz przedłożył niepoprawnie wypełniony załącznik 2a. Trzecim kryterium, którego zdaniem Agencji nie spełnił wnioskodawca, to "spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku". Odnośnie tego kryterium Komisja oceniła że w projekcie występuje brak realności założeń przychodów prognozy sprzedaży z tytułu realizacji projektu oraz brak spójności danych wykazanych w sekcji E Biznes Planu w tabeli z założeniami do tej tabeli - prognoza sprzedaży z tytułu realizacji projektu. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu 10 stycznia 2011 r. Spółka złożyła protest na powyższą negatywną ocenę podnosząc w uzasadnieniu, iż ocena została dokonana z naruszeniem: art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez złamanie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich Beneficjentów oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, oraz naruszenie "Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" lata 2007- 2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (Agencja Rozwoju Regionalnego S.A.) w zakresie procedury przewidzianej w § 9 ust. 5, 6 i 7. oraz § 11. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że jej wniosek, przeszedł pozytywnie ocenę formalną. Dlatego też, w sytuacji dostrzeżenia kolejnych nieprawidłowości, Członek Komicji Oceny Projektów, powinien w oparciu o treść § 9 ust. 5 i 6 wskazanego Regulaminu wezwać Spółkę do kolejnych wyjaśnień w tym zakresie na etapie oceny merytorycznej. Spółka wskazała ponadto, że Agencja nie skorzystała również z możliwości zwrócenia się do niej o dokonanie korekt wniosku o dofinansowanie, na etapie rozpatrywania protestu, pomimo takiej możliwości wynikającej z § 11 Regulaminu. Takie działanie Agencji, w jej ocenie, nosi znamiona dowolności i bezzasadnej uznaniowości, a nadto działań, które nie mają żadnego merytorycznego uzasadnienia, w oparciu chociażby o obowiązujące w tym zakresie procedury. Spółka przyznała, że na stronie 60 Biznesplanu (sekcja E) pojawiła się omyłka pisarska polegająca na omyłkowym wskazaniu ilości dni i wydarzeń dla poszczególnych rodzajów usług, a w konsekwencji wskazano odwrotną ilość przychodów dla konferencjo z noclegiem a konferencji z noclegiem i wyżywieniem. Jednak wskazana omyłka nie miała żadnego wpływu na planowaną sumę przychodów w skali roku ( sumy te były identyczne). Wskazana omyłka nie powinna stanowić podstawy do odrzucenia wniosku. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenie pierwszego kryterium tj. przeszacowania danych wyjściowych dokonanie analizy finansowej, strona podniosła że "dobrze wyposażony ośrodek w świetnej lokalizacji oraz profesjonalna promocja i szeroka współpraca są podstawowymi czynnikami warunkującymi sukces w tej branży". Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. pismem z dnia 9 lutego 2011r. uznała protest za niezasadny. W uzasadnieniu, Agencja podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazała, że argumentacja Spółki zakładająca organizację 540 konferencji w roku jest nierealna. Zgodnie z dokumentacją techniczną w ośrodku znajdować się będzie 8 pokoi 3 osobowych oraz 12 pokoi 2-u osobowych co daje łączną sumę 48 miejsc do nocowania. Niezrozumiałe jest zatem założenie przenocowania 140 osób, które będą uczestniczyć w szkoleniu 2- u dniowym. Biorąc pod uwagę fakt że projekt będzie nowym przedsięwzięciem wnioskodawca nie będzie miał pełnego obłożenia od początku uruchomienia usługi. Odnosząc się do argumentu podniesionego w proteście mianowicie unikalności tego typu usług w województwie "[...]" organ stwierdził, że oferta centrum konferencyjno – kongresowego nie różni się od oferty hotelu posiadającego sale konferencyjną i SPA bądź ośrodka wypoczynkowego. W związku z powyższym stanowisko Członków Komisji Projektów odnośnie naruszenie pierwszego z kryteriów pozostaje niezmieniona. Uwzględniony został natomiast protest skarżącego dotyczący kryterium: 1. projekt jest zgodny z horyzontalnymi politykami wspólnoty, w tym w szczególności z polityką w zakresie zrównoważonego rozwoju, spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze Spółka wniosła o uchylenie negatywnej oceny wniosku o dofinansowania oraz przywrócenie wniosku do dalszej procedury konkursowej. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła przebieg postępowania konkursowego. Zdaniem skarżącej Spółki negatywna ocena projektu oparta została na subiektywnym odczuciu oceniających. Skarżąca wskazała, że w ocenie zabrakło powołania się na podstawę prawną, bądź inne dostępne wytyczne, z których jednoznacznie wynikałoby w jaki sposób należy właściwie przygotować analizę finansową projektu. Skarżąca wyraziła przekonanie, że podczas oceny projektu nie oparto się na jakichkolwiek badaniach rynkowych tego typu pod kątem różnic między hotelem posiadającym salę wykorzystaną incydentalnie na cele konferencyjne , a wyspecjalizowanym podmiotem Centrum Konferencyjno – Kongresowe. Ponadto podczas oceny wniosku nie wzięto pod uwagę wielu czynników sprzyjających temu przedsięwzięciu ( parametry lokalizacji, parametry różnic sal konferencyjnych ). Jednocześnie nie dano możliwości uzupełnienia wniosku o wyjaśnienie niejasności bądź rozbieżności. Skarżąca podniosła, że Agencja naruszyła § 9 regulaminu naboru i oceny wniosków do tego konkursu. Zdaniem Spółki była możliwa poprawa wniosku. Spółka podniosła także, iż zaakceptowanie zastosowanej metodologii na etapie oceny formalnej, a następnie ponowne jej podważenie na etapie oceny merytorycznej daje, zdaniem skarżącej, podstawę przypuszczać, że wniosek został oceniony metodą uznaniową, a nie w oparciu o kryteria wyboru projektów. W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., zwana dalej Agencją, wniosła o oddalenie skargi. Agencja podtrzymała dotychczasowe argumenty, że strona skarżąca nie spełniła kryteriów oceny merytorycznej zerojedynkowej. Agencja wskazała, że założenia przyjęte w analizie finansowej mają charakter "życzeniowy". Spółka nie przedstawiła źródła danych na jakiej podstawie cena , prognozowana liczba klientów, wielkość sprzedaży zostały skalkulowane. Agencja ponadto wskazał, że § 9 Regulaminu przewidujący procedurę poprawiania lub uzupełniania wniosku nie mógł być zastosowany. Braki będące podstawą odrzucenia wniosku nie podlegały uzupełnieniu, gdyż stanowiły one część merytoryczną wniosku. Nie mogły one być zatem usunięte. Na rozprawie przedstawiciel Spółki odczytał pismo, które jest załącznikiem do protokołu. Z treści tego pisma wynikają zastrzeżenia skarżącej co do treści odpowiedzi na skargę Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. Ponadto przedstawiciel Spółki przedstawił własną ocenę stanowiska Agencji. Podkreślił że , stanowisko Spółki było oparte na wnikliwej analizie rynku regionu L. i województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 30 c ust.1 o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. t.j. z 2009 r. Nr 84. poz.712, dalej zwana u.z.p.p.r.) stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Stosownie natomiast do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest informacja w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, podjętej w wyniku procedury odwoławczej. Badając legalność przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia, w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona do sądu administracyjnego informacja w przedmiocie oceny wniosku jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez skarżącą, nie została przeprowadzona z naruszeniem prawa, w związku z czym skargę należało oddalić. Regionalny Program Operacyjny "[...]" na lata 2007-2013 jest zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą jest Zarząd Województwa, który powierzył jego wdrażanie Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., która pełni rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia. Zatem Agencja, jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia, na podstawie art.29 ust.1 ustawy, ma prawo ogłaszać na swojej stronie internetowej konkurs w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie określonym w ustawie. Ogłoszenie konkursu zawiera informacje obejmujące m.in. kryteria wyboru projektu (art.29 ust.2 pkt 6 ustawy). Ogłoszonymi kryteriami związana jest zarówno Agencja, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie. W Regulaminie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia do konkursu "[...]",, podano, iż ocena i wybór projektów składa się z oceny formalnej, oceny merytorycznej i oceny strategicznej ( § 1 pkt 4 ). Sposób dokonywania oceny wniosków, w tym oceny merytorycznej uregulowany został w § 8 Regulaminu. Zgodnie z jego zapisem, ocena formalna wniosku dokonywana jest zgodnie z kryteriami formalnymi zatwierdzonymi dla programu przez Komitet Monitorujący RPO i polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek wraz z załącznikami wypełniony jest zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa, w tym z Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO dotyczących danego ogłoszonego konkursu. W przypadku gdy wnioskodawca ujmie w budżecie po stronie kosztów kwalifikowanych projektu koszty niekwalifikowane, których wielkość przekroczy 15 % całkowitej wartości projektu, wniosek zostaje wykluczony z dalszej oceny. Ocena merytoryczna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów, zgodnie z kryteriami merytorycznymi zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący i określonymi w Szczegółowym Opisie Osi Przedsiębiorczości RPO. Ocena ta jest dwustopniowa i najpierw dokonuje się oceny zerojedynkowej kryteriów zawartych w Karcie oceny merytorycznej zerojedynkowej. Niespełnienie jednego z kryteriów powoduje odrzucenie wniosku i wykluczenie z dalszej oceny. W §9 Regulaminu przewidziano procedurę poprawiania lub uzupełniania wniosku. Kryteria merytoryczne zerojedynkowe zawarte zostały w załączniku nr 7.2 do Regulaminu - karta z definicją kryterium. Sporne w rozpoznanej sprawie kryterium – właściwie przygotowana analiza finansowa projektu oraz wykonalność techniczna i zasadność zaproponowanych rozwiązań technologicznych w projekcie odnosi się do potrzeby realizacji i celów projektu. Badając spełnienie tego kryterium Komisja Oceny Projektów analizuje, czy opis stanu przed realizacją projektu w pełni oddaje obraz rzeczywistości projektowej i przedstawia środowisko, w którym będzie realizowany projekt, czy potrzeba realizacji projektu jest zrozumiała i jasno wynika z problemów i niedogodności, czy opis jest przekonywujący, czy opisane problemy rzeczywiście związane są ze wskazanymi brakami i niedogodnościami, czy planowany harmonogram realizacji projektu jest przejrzysty i wykonalny oraz czy założone terminy realizacji są możliwe do osiągnięcia i zgodne z obowiązującym prawem. Projekt podlega odrzuceniu, jeżeli nie rozwiązuje potrzeb (problemów) wnioskodawcy wyszczególnionych w opisie stanu aktualnego, brak jest bezpośredniego wpływu projektu na rozwiązanie potrzeb, bądź harmonogram nie jest realny. Wnioskodawca nie wykazał w proteście, aby jego wniosek został nieprawidłowo przeanalizowany w zakresie oceny merytorycznej. Argumentacja protestu nie wskazuje również na błędy proceduralne Agencji, które mogłyby stanowić podstawę do jego uznania. Instytucja zakwestionowała poprawność wykazanych przychodów w realizacji projektu. Podstawę odrzucenia wniosku po dokonaniu oceny merytorycznej zerojedynkowej stanowił właśnie nieprawidłowy, zdaniem Agencji, plan dochodów projektu, związany z błędnym wyliczeniem zysku. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na etapie składanie wniosku o dofinansowanie strona skarżąca nie złożyła dokumentów potwierdzających ewentualne dochody a tym samym sytuację finansową. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż jednym z kryteriów merytorycznych zerojedynkowych jest, zgodnie z powoływaną wcześniej kartą z definicją kryterium, "właściwie przygotowana analiza finansowa projektu". Komisja Oceny Projektów, badając spełnienie tego kryterium analizuje, czy wysokość przedstawionych w projekcie dochodów jest odpowiednia i zasadna. Dane zawarte we wniosku dotyczące realizacji projektu, są całkowicie dowolne, gdyż założenie zorganizowania ok. 600 konferencji rocznie, co daje ok. 50 konferencji miesięcznie, nie zostały oparte na jakichkolwiek badaniach rynkowych, a dotyczących zapotrzebowania na tego typu usługi. W związku z tym bez znaczenia pozostają zarzuty skarżącej, że Agencja podczas oceny wniosku nie wzięła pod uwagę wielu czynników sprzyjających temu przedsięwzięciu ( parametry lokalizacji, parametry różnic sal konferencyjnych ). Wniosek był jednoznaczny i w swej treści nie budził wątpliwości. Natomiast jego założenia były nierealne. Agencja nie naruszyła § 9 regulaminu naboru i oceny wniosków do tego konkursu. Zdaniem Sądu nie była możliwa poprawa wniosku. W skardze i piśmie stanowiący załącznik do protokółu Skarżąca nie wykazała, że do wniosku dołączyła wyniki badań rynku w tym zakresie, a podjęła polemikę ze stanowiskiem Agencji. Ocena Agencji została zaś oparta na podstawie wyników pracy ekspertów. Natomiast eksperci Agencji dokonując weryfikacji wniosku kierowali się kryterium merytorycznym zerojedynkowym zawartymi w karcie z definicją kryterium. (Załącznik nr 7.2 do Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów (...) z dnia 8 marca 2010r.). W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Agencja, że założenia wniosku odnośnie analizy finansowej mają charakter "życzeniowy". Spółka nie przedstawiła źródła danych na jakiej podstawie cena, prognozowana liczba klientów wielkość sprzedaży zostały skalkulowane. Prawidłowo Agencja wskazała, że § 9 Regulaminu przewidujący procedurę poprawiania lub uzupełniania wniosku nie mógł być zastosowany. Braki będące podstawą odrzucenia wniosku nie podlegały uzupełnieniu, gdyż stanowiły one część merytoryczną wniosku. Nie mogły one być zatem usunięte. Według art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. A zatem zarzut w przedmiocie naruszenia przez Agencję przepisu art. 54 p.p.s.a. jest chybiony, gdyż nie miał on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że dokonana przez organ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, stosownie do przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.