I SA/Ol 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kantecka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa A. w M. na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie: wypowiedzenia umów o współfinansowanie ze środków powiatu postanawia: odrzucić skargę WSA/post.1 - sentencja postanowienia Towarzystwo A. w M. (zwane dalej: stroną skarżącą) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę z dnia "[...]" Zarządu Powiatu M. w sprawie wypowiedzenia Towarzystwu A. w M. umów o współfinansowanie kosztów prowadzenia Warsztatu Terapii Zajęciowej w M. ze środków PFRON i Powiatu. W skardze strona skarżąca wniosła o: - stwierdzenie nieważności uchwały i pociągnięcie do odpowiedzialności Dyrektora PCPR, który bez zasadnych powodów niszczy placówkę o niewymiernych korzyściach dla osób niepełnosprawnych, - zasądzenie na rzecz placówki kosztów postępowania według norm przepisanych, - zlecenie obiektywnego audytu , który oceni całość działalności. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia pomimo złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z otrzymanego przez stronę skarżącą pisma z dnia 18 listopada 2016 r. wynika, że zostają rozwiązane umowy na współfinansowanie działalności Warsztatów Terapii Zajęciowej (w skrócie: WTZ), ze względu na niewłaściwe wydatkowanie środków. Zdaniem strony skarżącej, podana przyczyna jest bardzo ogólnikowa i nie przedstawia żadnych faktów. W jej ocenie, twierdzenia o niewłaściwym wydatkowaniu środków są nieprawdziwe, a wcześniejsze kontrole i audyt zostały zgłoszone przez stowarzyszenie do Prokuratury i Sądu Rejonowego w M. (sprawy są w toku). Strona zauważyła, że miała termin odpowiedzenia na audyt do 21 listopada 2016r., a Zarząd w dniu 17 listopada 2016 r. podjął uchwałę. Według skarżącej, stanowi to naruszenie interesu społecznego - zarówno 30 uczestników niepełnosprawnych, jak też ich rodzin. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi, organ wskazał, że skarżąca powołuje się na naruszenie interesu faktycznego uczestników i pracowników WTZ i nie przytacza żadnych przepisów z zakresu prawa administracyjnego. W związku z powyższym uznał, że skarga pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, który nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego. Za takie naruszenie nie można uznać skorzystania przez organ z uprawnień przysługujących na podstawie łączących go ze stroną umów i wyrażenie woli o ich rozwiązaniu. Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie została podjęta na gruncie przepisów prawa administracyjnego lecz ma charakter cywilnoprawny. Nie reguluje spraw z zakresu prawa administracyjnego, odwołuje się do zapisów umów łączących powiat m. ze skarżącą. Podejmując uchwałę Zarząd Powiatu (jego poszczególni członkowie) wyrazili swoje stanowisko w kwestii woli pozostawania w relacji cywilnoprawnej ze skarżącą, uchwała zatem sama przez się jest czynnością cywilnoprawną, jest oprócz wyrazu woli upoważnieniem do przekazania tej woli drugiej stronie umowy (skarżącej) konkretnym członkom Zarządu. Zarząd jako organ kolegialny swoje stanowiska co do zasady wyraża w formie uchwał. Ponadto organ zauważył, że skarga jest przedwczesna, gdyż strona skarżąca nie wystosowała nawet skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. W pismach dnia 25 listopada 2016 r. i 12 grudnia 2016 r. wskazuje jedynie, że uchwała została podjęta bez powodów, co narusza interes faktyczny uczestników i pracowników. Nie wskazano jaki interes strony skarżącej został przez tę uchwałę naruszony, stąd organ wezwał do uzupełnienia pism. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ uznał je za nieuzasadnione i podlegające rozpoznaniu w innych trybach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków formułowanych w skardze. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem sporu między stronami jest wypowiedzenie stronie skarżącej w formie zaskarżonej uchwały umów: - nr "[....]" z dnia "[...]" w sprawie współfinansowania kosztów działalności Warsztatu Terapii Zajęciowej w M. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, - nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie współfinansowania kosztów działalności Warsztatów Terapii Zajęciowej w M. ze środków własnych Powiatu M. Jak wynika z treści obu umów, w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej. W umowach zawarto również postanowienia, że Powiat może rozwiązać umowę bez wypowiedzenia w określonych przypadkach. Odnosząc się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały o wypowiedzeniu umów o współfinansowanie kosztów prowadzenia WTZ należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) , każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści ww. powołanego przepisu wynika, że ustawodawca zawęził zakres uchwał podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż ograniczył dopuszczalność skarg tylko do uchwał w sprawach "z zakresu administracji publicznej". W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru zawartych między stronami umów w sprawie współfinansowania kosztów działalności. W art. 10b ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) wskazano, że koszty utworzenia, działalności i wynikające ze zwiększenia liczby uczestników warsztatu są współfinansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zwanego dalej "Funduszem" oraz ze środków samorządu powiatowego, lub innych źródeł, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2b, 3 i 4 oraz art. 68c ust. 1. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz.U. z 2004 r., nr 63, poz. 587), powiat zawiera z jednostką zamierzającą utworzyć warsztat umowę określającą warunki i wysokość dofinansowania kosztów utworzenia i działalności warsztatu ze środków Funduszu, zwaną dalej "umową". Analizowane przepisy prawne nie zawierają przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w ramach ogólnej sprawy o finansowanie kosztów utworzenia i działalności warsztatu terapii zajęciowej na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu finansowania lub odmowie finansowania ww. kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd ten znajduje poparcie w uchwale NSA z 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06, w której stwierdzono, że umowy zawierane przez Zarząd Województwa z zakładami aktywności zawodowej mające swoje umocowanie w ustawie o rehabilitacji zawodowej mają charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji wypowiedzenie umów o współfinansowanie kosztów prowadzenia warsztatów także ma charakter cywilnoprawny, bez względu na to w jakiej formie zostanie podjęte. Podjecie przez Zarząd Powiatu uchwały o wypowiedzeniu ww. umów o współfinansowanie przedmiotowych kosztów w formie uchwały nie przesądza zatem o tym, że sprawa ma charakter administracyjny. W tym stanie rzeczy rozpoznawana sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. Na zaskarżoną uchwałę w sprawie wypowiedzenia umów o współfinansowanie kosztów prowadzenia WTZ, nie przysługuje zatem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego względu zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, albowiem przedmiot rozpoznawanej sprawy nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 - art. 5 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe z mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę.