I SA/Ol 18/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 16 sierpnia 2022r., nr Rep. 1572/IN/21 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej p o s t a n a w i a 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą L. kwotę 6.138,00 zł (słownie: sześć tysięcy sto trzydzieści osiem złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 29 listopada 2022 r. C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako: "skarżąca", "strona") wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "organ", "SKO") z 16 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej uzupełnionej postanowieniem organu z 25 października 2022 r. w zakresie treści pouczenia. Decyzja została wydana w formie dokumentu nieelektronicznego i podpisana odręcznie przez trzech członków składu orzekającego SKO. W związku z wnioskiem strony o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną (k. 18 akt administracyjnych) organ doręczył skarżącej (co wynika z akt sprawy) skan decyzji w formacie PDF za pośrednictwem platformy ePUAP 2 września 2022 r. (k. 191 akt administracyjnych), zaś skan w formacie PDF postanowienia o jej uzupełnieniu 10 listopada 2022 r. (k. 70 akt sądowych). Zarówno decyzja, jak i postanowienie nie zawierały kwalifikowanych podpisów elektronicznych członków składu orzekającego. W złożonej do sądu skardze strona sformułowała między innymi zarzut naruszenia przez organ prawa procesowego w postaci art. 14 §1a w zw. z art. 107 §1 pkt 8 w zw. z art. 109 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez doręczenie stronie skanu decyzji, w sytuacji gdy ta wnioskowała o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zatem wszelkie pisma winny być wydawane w formie elektronicznej i podpisywane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a następnie doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Podpis na zeskanowanej decyzji stanowił podpis własnoręczny. Brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego w decyzji doręczonej elektronicznie stanowi brak podpisanej decyzji i w konsekwencji brak prawidłowego jej doręczenia. Zatem w ocenie skarżącej należało uznać, że zaskarżona decyzja jako taka nie została stronie nigdy doręczona w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem platformy ePUAP. Zaskarżony akt nie może zostać nawet uznany za decyzję w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie zawiera podpisu, czyli kluczowego elementu indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie. Opisane w skardze stanowisko zostało dodatkowo uzasadnione przez stronę w piśmie procesowym z 7 lutego 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzut niedoręczenia decyzji stronie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem pełnomocnik odebrał skan decyzji, wniósł o jej uzupełnienie, a następnie wniósł skargę. Znana jest zatem skarżącej treść rozstrzygnięcia, zaś jej pełnomocnik podjął czynności procesowe. Fakt ewentualnego nieprawidłowego doręczenia decyzji zdaniem SKO nie naruszył praw skarżącej. Pismem z 6 marca 2023 r. nadesłanym wskutek wezwania Sądu organ wyjaśnił, że doręczył stronie skan decyzja objętej skargą w formacie pliku PDF. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie dopuszczalności jej wniesienia. Badanie to przebiega m. in. z uwzględnieniem przesłanek odrzucenia skargi, o których mowa w art. 58 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5, jej wniesienie jest niedopuszczalne. W myśl art. 58 §3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W treści skargi strona wskazała, że zaskarżona decyzja została jej doręczona drogą elektroniczną jako skan w formacie PDF, bez kwalifikowanych podpisów elektronicznych. W odniesieniu do powyższej kwestii sąd zauważa, że zgodnie z art. 109 §1 i §2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie - co jest szczególnie istotne w tej sprawie - dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 662), (por.: wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1311/22, postanowienie NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt II GZ 407/22 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, skoro według art. 109 §1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to znaczy, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia, skan itp. Przepis art. 109 §1 k.p.a. zobowiązuje zatem organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formacie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422, ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na podstawie art. 39¹ §1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika zaś, że dokument przesyłany środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formacie PDF bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny (zob.: wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1906/20, wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3720/21, postanowienie NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 281/22). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy też uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Doręczając stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej rozstrzygnięcie w sprawie (decyzję, postanowienie) organ ma obowiązek dokonać tego z zachowaniem wymagań formalnych związanych z podpisywaniem dokumentów elektronicznych. Wobec tego dokument doręczany za pomocą środków komunikacji elektronicznej powinien być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie jest wystarczające podpisanie jedynie pisma przewodniego, do którego dołączany jest niepodpisany egzemplarz rozstrzygnięcia w sprawie. Strona ma bowiem prawo otrzymać egzemplarz decyzji stanowiącej jej oryginał. W przypadku wybrania kanału komunikacji elektronicznej wymóg ten będzie spełniony tylko w razie przesłania decyzji opatrzonej podpisem elektronicznym (zob. postanowienie NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/22). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona wystąpiła do organu z wnioskiem o dokonywanie doręczeń korespondencji w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej podając adres ePUPA (k. 18 akt administracyjnych). Organ doręczył stronie wydane w sprawie decyzję i postanowienie w przedmiocie jej uzupełnienia za pośrednictwem platformy ePUAP. Z lektury akt administracyjnych wynika jednak, że na adres ePUAP wskazany przez pełnomocnika strony wpłynęło pismo zawierające plik/dokument w formacie PDF zatytułowany "Rep.1572.IN.21.pdf" jako załącznik do pisma przewodniego podpisanego elektronicznie (k. 190 akt administracyjnych). Tym samym załączony do pisma przewodniego plik PDF nie zawierał podpisów składu orzekającego. W ten sam sposób doręczono postanowienie o uzupełnieniu decyzji (k. 203 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych znajdują się jedynie odręcznie podpisane egzemplarze decyzji (k. 174 – 189 tych akt) i postanowienia ją uzupełniającego (k. 201 - 202 tych akt). Doręczane przez SKO rozstrzygnięcia były skanami i zostały przesłane w formacie PDF, ale brak było pliku zawierającego podpis elektroniczny. Co istotne, organ na wezwanie Sądu potwierdził, że stronie doręczono skan decyzji w formacie PDF (k. 102, 119 akt sądowych). Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby ww. rozstrzygnięcia zostały doręczone stronie w formie papierowej za pośrednictwem operatora publicznego. Zatem ww. dokumenty, pomimo doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie stały się rozstrzygnięciami wydanymi w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ nie opatrzono ich kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Tymczasem, zgodnie z tym co wskazano wcześniej, pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, czyli pisma doręczane elektronicznie muszą być opatrzone podpisem elektronicznym. Przepis art. 109 §1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji/postanowienia, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału rozstrzygnięcia. Z art. 391 § 1 k.p.a. wynika, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formacie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. Innymi słowy nie jest wystarczające podpisanie (nawet przez wszystkich członków składu orzekającego SKO – choć z akt sprawy to nie wynika) samego pisma przewodniego, do którego dołączony jest skan decyzji w formacie PDF bez pliku zawierającego podpis elektroniczny. Warto przy tym zauważyć, że na kwestię prawidłowości zamieszczenia podpisów elektronicznych osób upoważnionych pod decyzjami wydanymi w formie dokumentu elektronicznego załączonymi do pism przewodnich (ogólnych) w praktyce organów administracji zwrócił uwagę NSA w uchwale z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21. Reasumując wskazać należy, że jeżeli decyzja i postanowienie ją uzupełaniające zostały własnoręcznie podpisane – to należało doręczyć je stronie postępowania na piśmie, natomiast gdyby podpisano je elektronicznie – to powinny zostać doręczona stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skan decyzji/postanowienia w formacie PDF przesłany bez pliku zawierającego podpis elektroniczny nie spełnia wymagań właściwych technologii komunikacji elektronicznej dla pisma w formie dokumentu elektronicznego. Do tego nawet kopia decyzji/postanowienia, która została uwierzytelniona podpisem kwalifikowanym, nie stanowi oryginału rozstrzygnięcia, którego skuteczne doręczenie stronie jest warunkiem koniecznym do uznania, że decyzja/postanowienie o jej uzupełnieniu weszły do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2545/22). W ocenie sądu doręczenie w niniejszej sprawie skanu decyzji II instancji oraz postanowienia w przedmiocie jej uzupełnienia w formacie pliku PDF, bez podpisu elektronicznego zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa i nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności nie otwiera terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 §1 i art. 54 §1 p.p.s.a. skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie zaś do treści art. 111 §2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art.§1b (tj. w przedmiocie uzupełnienia bądź odmowy uzupełnienia decyzji), termin dla strony do wniesienia skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła skargę na decyzję SKO. Jednak do dnia wniesienia skargi nie doręczono jej zaskarżonej decyzji organu i postanowienia o jej uzupełnieniu z zachowaniem wymagań formalnych (czyli opatrzonych podpisem elektronicznym). Złożenie skargi przed doręczeniem decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19). Zatem biorąc pod uwagę, że w aktach znajduje się jedynie decyzja i postanowienie o jej uzupełnieniu podpisane tradycyjnie (własnoręcznie) wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji w postaci elektronicznej (UPD), należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz jej uzupełnienie nie zostały prawidłowo doręczone. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed doręczeniem decyzji i postanowienia o jej uzupełnieniu, a więc z naruszeniem terminu wynikającego z art. 53 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 §2 k.p.a. i jako przedwczesna, a tym samym niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Dopiero od daty doręczenia stronie oryginału zaskarżonej decyzji oraz jej uzupełnienia zawierających stosowne podpisy, co powinien uczynić organ w wykonaniu niniejszego postanowienia, zacznie biec termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i §3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2. sentencji postanowienia znalazło swoje oparcie w art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.