I SA/Ol 180/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasadza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wierzyciel - Wójt Gminy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: "DIAS"), który uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie odmowy zwrotu zobowiązanemu J. K. pobranych kosztów egzekucyjnych w wysokości 64.333,64 zł wraz z odsetkami. Z akt sprawy wynika, iż dochodzona od zobowiązanego należność określona została w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z dnia "[...]", nr "[...]", uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i wymierzającej tę karę w wysokości 2.821.192,17 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. II SA/Ol 46/09 oddalił skargę na tę decyzję. W toku postępowania egzekucyjnego wyegzekwowano kwotę 64.333,64 zł, którą w całości rozliczono na koszty egzekucyjne. W dniu "[...]", po rozpatrzeniu wniosku strony o wznowienie postępowania, Kolegium wydało decyzję nr "[...]", podstawą której był przepis art. 151 §2 w zw. z art.146 §1 Kpa. Wynika z niej, że wcześniejsza decyzja SKO z dnia "[...]", nr "[...]" (czyli podstawa wystawienia tytułu wykonawczego) została wydana z naruszeniem prawa. Bowiem w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie SK 6/12 stwierdzający, że przepisy art.88 ust.1 pkt2 i art.89 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia kary pieniężnej za usuniecie drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności danej sprawy – są niezgodne z art.64 ust.1 i 3 Konstytucji RP w związku z jej art.31 ust.3. Kolegium stwierdziło w ww. decyzji z dnia "[...]", że niemożliwe było uchylenie decyzji z 2008 r. ze względu na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji (upłynął w dniu "[...]" 2013 r.), z uwagi na przepis art.146 §1 Kpa. W dniu "[...]" organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art.59 §3 w zw. z art.59 §1 pkt8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "upea"). W wyżej przedstawionych okolicznościach organ egzekucyjny wydał w dniu "[...]" postanowienie, w którym odmówił zobowiązanemu zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych w wysokości 64.333,64 zł. Organ ten stwierdził, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji nie było niezgodne z prawem. Nadal w obrocie prawnym znajduje się decyzja SKO z 2008 r., będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Decyzja Kolegium z dnia "[...]" nie wyeliminowała poprzedniej decyzji, lecz może być podstawą dochodzenia przez zobowiązanego roszczeń odszkodowawczych. Zaskarżonym postanowieniem DIAS uchylił ww. postanowienie organu egzekucyjnego, wskazując na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą dla zastosowania regulacji prawnej opisanej w art.64c §3 upea konieczne jest spełnienie dwóch podstawowych przesłanek, tj. musi dojść do pobrania od zobowiązanego określonych kosztów egzekucyjnych oraz po ich pobraniu musi okazać się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego było niezgodne z prawem. Obie przesłanki winny być spełnione łącznie. Zauważono, że niezgodność z prawem, o której mowa w powołanym wyżej przepisie powinna być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", stwierdziło, iż ww. decyzja z 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym minęło ponad 5 lat od dnia doręczenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, co wypełniło przesłankę zawartą w art.146 §1 Kpa. Dlatego Kolegium nie mogło uchylić decyzji z dnia "[...]" pomimo jej niezgodności z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że brak możliwości uchylenia decyzji dotkniętej wadą wymienioną w art.145a Kpa, po upływie terminu wskazanego w art.146 §1 Kpa, nie oznacza, że decyzja taka jest prawidłowa. W dalszym ciągu pozostaje ona decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem przepisów prawa. Wobec tego, w ocenie organu, właściwy organ prawomocnym orzeczeniem stwierdził niezgodność z prawem decyzji stanowiącej podstawę prawną dochodzonych należności, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, stanowi spełnienie przesłanki warunkującej zwrot pobranych kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 3 upea. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez wierzyciela. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art.7, art.8 §1, art.11, art.77 i art.124 §2 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku uwzględnienia słusznego interesu skarżącego skutkującego uchyleniem postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie zwrotu zobowiązanemu pobranych kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, a także poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów państwa, 2. art.64c §3 upea poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że zachodzą okoliczności skutkujące uznaniem, iż prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, a należności pobrane wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi winny zostać zwrócone zobowiązanemu, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca karę administracyjną na J. K., która to decyzja daje podstawę do dalszego egzekwowania kary od zobowiązanego. W związku z powyższym zażądano uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili wydawania decyzji SKO z dnia "[...]" decyzja ta była decyzją zgodną z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, potwierdzeniem czego był wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r. II SA/Ol 46/09, oddalający skargę na tę decyzję. Zatem nadużyciem jest stwierdzenie, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę prawną tej decyzji została stwierdzona dopiero w 2014 r., czyli w 3 lata po wszczęciu egzekucji. Z wyroku TK nie wynika, aby możliwa była wycinka drzew bez zezwolenia (co miało miejsce w tej sprawie), lecz, że przepisy o karach powinny zawierać przesłanki egzoneracyjne, umożliwiające odstąpienie od kary. Ponadto wyrok TK nie usuwał zaskarżonych przepisów z obiegu prawnego z chwilą jego wydania (18 miesięczne odroczenie utraty mocy). Zdaniem wierzyciela, w związku z wydaniem wyroku TK nie odpadła podstawa prawna egzekucji. Podkreślono, że gdyby zaistniała możliwość wznowienia postępowania, to wówczas zostałaby wydana nowa decyzja uwzględniająca konieczność badania przesłanek nałożenia kary i zmianie uległaby jedynie jej wysokość. Zarzucono także postanowieniu DIAS wadliwość proceduralną, gdyż, zdaniem wierzyciela, uzasadnienie faktyczne jest niewyczerpujące, ogranicza się jedynie do przytoczenia sekwencji wydarzeń ustalonych w postępowaniu wyjaśniającym. Nie przedstawia zaś i nie dokonuje oceny dowodów i nie określa ich znaczenia dla poczynionych ustaleń. Wierzyciel ma także zastrzeżenia do uzasadnienia prawnego i wskazuje, jakie wymogi powinno ono spełniać, podkreślając, że rolą organu jest wskazanie, dlaczego zastosował konkretny przepis jako podstawę prawną postanowienia oraz dokonanie jego wykładni. Według wierzyciela, organ naruszył także art.77 §1 Kpa poprzez zaniechanie dokładnej oceny zebranego materiału, bez wskazania przyczyny, dla której uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że egzekucja administracyjna została wszczęta na podstawie decyzji ostatecznej z dnia "[...]", nr "[...]", nakładającej na zobowiązanego obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. W momencie wszczęcia egzekucji decyzja ta w niekwestionowany sposób wskazywała na to, że zobowiązany powinien uiścić wynikającą z niej należność. Wobec tego trudno byłoby zaprzeczyć temu, iż wszczęcie egzekucji i jej prowadzenie na podstawie tej decyzji było działaniem zgodnym z prawem. Dopiero na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego okazało się, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania z powodu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn.: SK 6/12. Jednak z uwagi na upływ 5 lat od doręczenia decyzji, nie było możliwe jej uchylenie. Dlatego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 2008 r. nie doprowadził do wznowienia postępowania, lecz został załatwiony stwierdzeniem, na podstawie art.151 §2 Kpa, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Nie należy jednak utożsamiać stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na ww. podstawie - z opisaną w art.64c §3 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU z 2017 r., poz. 120 l z późn. zm.) przesłanką obciążenia kosztami wierzyciela z powodu spowodowania przez niego niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Ww. przepis ma następujące brzmienie: "Jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela". W przepisie użyto sformułowania "spowodował". Spowodować niezgodne z prawem wszczęcie egzekucji mógłby organ wówczas, gdyby decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu była niezgodna z prawem w chwili wszczęcia egzekucji, a mimo to postępowanie egzekucyjne byłoby prowadzone. Tak jednak nie było, gdyż w 2008 r. decyzja SKO nakładająca karę pieniężną była prawidłową podstawą wszczęcia egzekucji, co więcej, jak słusznie podnosi wierzyciel, decyzja ta nadal znajduje się w obiegu prawnym. Zgodnie z art.151 § 2 Kpa, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art.146, tj. gdy od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W komentarzach do przepisu art.151 §2 Kpa wskazuje się, że decyzja wydana na jego podstawie nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji dotychczasowej, lecz stanowi dla strony podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec organu, który wydał tę decyzję (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany LEX/el. 2018). Z akt niniejszej sprawy wynika, że przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa cywilna o sygn. "[...]" z powództwa zobowiązanego o odszkodowanie. W przedstawionych okolicznościach faktycznych oraz prawnych nie było podstaw do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi na podstawie art.64c §3 upea. Wbrew temu, co wynika z zaskarżonego postanowienia, nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek obciążenia wierzyciela kosztami na podstawie art.64c §3 upea, tj. nie zostało ustalone, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Samo wszczęcie egzekucji było bowiem zgodne z prawem, zaś niezgodność wystąpiła w późniejszym okresie, przy czym wierzyciel nie miał wpływu na jej powstanie. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art.64c §3 upea, co wynika z bezpodstawnego uznania, że pomimo niewyeliminowania z obiegu prawnego decyzji ostatecznej, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela, któremu przypisano spowodowanie niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie upoważniał organu do zajęcia takiego stanowiska, wobec czego zasadne okazały się także zarzuty naruszenia w istotny sposób przepisu art.7 Kpa, statuującego zasadę prawdy obiektywnej oraz art.8 Kpa, nakazującego organowi postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organu. Sąd nie stwierdził natomiast zasadności pozostałych zarzutów skargi, w szczególności co do sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które, w ocenie Sądu, spełnia wymogi wynikające z art.124 Kpa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie zostało uchylone na podstawie art.145 §1 lit.a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U 2017 poz. 1369 z późn. zm., dalej: "ppsa"). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 oraz art. 209 ppsa. Zasądzona kwota stanowi uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.