I SA/Ol 194/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Milejewo z dnia 7 czerwca 2018 r., nr XXXVI/211/2018 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oddala skargę. W dniu 7 czerwca 2018 r. Rada Gminy Milejewo, powołując art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.); dalej jako "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.); dalej jako "u.c.p.g.", podjęła uchwałę nr XXXVI/211/2018 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2018 r. (poz. 2700). Opisana powyżej uchwała, w części obejmującej § 2, stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu skierowanej do tutejszego Sądu. W skardze Prokurator zarzucił podjęcie tej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, to jest: art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2-2a u.c.p.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zróżnicowanie w § 2 zaskarżonej uchwały stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i przyjęcie: - w ust. 1 stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zbieranymi i odbieranymi w sposób zmieszany dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy na terenie Gminy Milejewo, w wysokości: 1) 15 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 2 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; 2) 11 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 3-go do 5-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 3) 9 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 6-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 4) 4 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; - zaś w ust. 2 stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy na terenie Gminy Milejewo, w wysokości: 1) 11 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 2 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; 2) 9 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 3-go do 5-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 3) 7 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 6-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 4) 3,50 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przy czym w art. 6j ust. 1 ustawodawca określił rzeczoną opłatę jako iloczyn podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 opłata ta określona została jako jedna stawka od podstawy (gospodarstwa domowego). Wywiódł, że przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. możliwość różnicowania stawki opłaty dotyczy tylko enumeratywnie wyliczonych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców, powierzchnia lokalu mieszkalnego, ilość zużytej wody. Przyjął, że pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym przypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, z położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Ocenił, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki w zależności od ilości mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Uznał bowiem, że z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Stwierdził, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego nie spełnia wymogu wynikającego z art. 6n ust. 1 u.c.p.g, gdyż nie zapewnia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Skonstatował, że zastosowanie takiego różnicowania w § 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach u.c.p.g. i stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 u.s.g., a ponadto pozostaje w sprzeczności z regułą wynikającą z § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Milejewo wniosła o oddalenie skargi oraz o obciążenie skarżącego kosztami procesu. W uzasadnieniu tego stanowiska Rada Gminy przytoczyła argumenty, prezentowane m.in. w orzecznictwie i doktrynie, na poparcie tezy o możliwości różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru każdej z czterech metod, o których mowa w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała nr XXXVI/211/2018 Rady Gminy Milejewo z dnia 7 czerwca 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W ocenie Sądu, żadnego z opisanych powyżej naruszeń prawa nie można jednak przypisać Radzie Gminy Milejewo, która w zakwestionowanym przez Prokuratora § 2 zaskarżonej uchwały przyjęła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, to jest: - w ust. 1 "stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zbieranymi i odbieranymi w sposób zmieszany dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy na terenie Gminy Milejewo, w wysokości: 1) 15 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 2 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; 2) 11 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 3-go do 5-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 3) 9 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 6-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 4) 4 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość"; - zaś w ust. 2 "stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy na terenie Gminy Milejewo, w wysokości: 1) 11 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 2 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; 2) 9 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 3-go do 5-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 3) 7 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 6-go do 10-go mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość; 4) 3,50 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku 11-go i następnych mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość". Wymaga przede wszystkim zauważenia, że podstawę prawną przyjęcia powyższej regulacji, co wynika z treści zaskarżonej uchwały, stanowił art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a u.c.p.g., a nie wskazywany przez Prokuratora art. 6j ust. 2 u.c.p.g., umożliwiający uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Tym samym, za pozbawione znaczenia w kontrolowanej sprawie należy uznać wywody Prokuratora dotyczące braku możliwości różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. Jak trafnie zauważył bowiem Prokurator w skardze, w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka (odrębnych) metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, przy czym w art. 6j ust. 1 ustawodawca określił rzeczoną opłatę jako iloczyn podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 opłata ta określona została jako jedna stawka od podstawy (gospodarstwa domowego). W ocenie Sądu, Rada Gminy Milejewo, dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opisanej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. uprawniona była na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. do zróżnicowania stawki rzeczonej opłaty w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. "w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1". Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., "rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". W tych okolicznościach należało stwierdzić, że zakwestionowana przez Prokuratora regulacja § 2 zaskarżonej uchwały jest zgodna z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. statuującym, że "rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy". Wbrew zatem twierdzeniom Prokuratora, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2-2a u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku podstawy prawnej do zasądzania zwrotu tych kosztów w razie oddalenia skargi.