I SA/Ol 198/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Wiesława Pierechod Sędzia WSA - Tadeusz Piskozub (spr.) Asesor WSA - Wojciech Czajkowski Protokolant - Małgorzata Aleksandrowicz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości nadpłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za 1998-2002r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 15 stycznia 2004r., w sprawie określenia wysokości nadpłaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności, za lata 1998 – 2000 oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że na podstawie art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 25 września 2003r., Prezydent Miasta zmienił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 września 1998r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działek nr 4/1 i 4/2 w O., w części dotyczącej ustalenia T. P. opłaty za to przekształcenie w 10 ratach, ustalając ratę roczną w kwocie 5.353,20 zł., równą wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997. Organ pierwszej instancji dodał, że kolejne raty roczne będą waloryzowane w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Skarżący pismem z dnia 14 października 2003r. wystąpił do Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia nadpłaty przedmiotowych opłat w trybie art.74 w związku z art.73 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Skarżący dodatkowo powołał jako uzasadnienie wniosku art.2 § 2 i art.3 pkt 3 i 8 Ordynacji podatkowej. Decyzją z dnia 15 stycznia 2004r. Dyrektor Finansów i Podatku Urzędu Miasta określił T. P. nadpłatę w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za lata 1998 – 2002, w łącznej wysokości 3.919,14 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że opłata ta ma charakter publicznoprawnej należności i stanowi dochód budżetu państwa. W związku z tym do tej opłaty będą miały zastosowanie art.72 § 1 pkt 1, art.74a i art.78 Ordynacji podatkowej, a zasadne było określenie nadpłaty, ponieważ opłata naliczona w ratach, począwszy od 1998r. zmniejszyła się z kwoty 6.150,83 do kwoty 5.353,20 zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący podniósł, że nie zawiera ona szczegółowego wyliczenia odsetek oraz że nie zgadza się z wyliczeniem dokonanych wpłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę, w decyzji z dnia 7.05.2004r. przyjęło, że ustawa z dnia 4 września l997r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 ze zm.), na podstawie której dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działek nr 4/l i 4/2 w prawo własności nie odsyła do przepisów Ordynacji podatkowej w części dotyczącej opłaty za przekształcenie Natomiast przytoczone wyżej postanowienia Ordynacji wskazują, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do publicznoprawnych należności budżetowych - podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych, ustalanych lub określanych co do zasady przez organy podatkowe. Istotą podatku (opłaty) jest nieekwiwalentne określone świadczenie pieniężne na rzecz państwa lub jednostki samorządu terytorialnego Obowiązek ponoszenia tego świadczenia wynika z konkretnej normy prawnej. Ma ono charakter nieodpłatny i przymusowy, nie towarzyszy mu wzajemne świadczenie państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Taki też charakter mają niepodatkowe należności budżetowe, nie będące podatkiem (opłatą), do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. W rozpatrywanej sprawie osoba fizyczna zainteresowana przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w jego posiadaniu w prawo własności, zgodnie z art.1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997r. zobowiązana była złożyć wniosek, na podstawie którego właściwy organ badał istnienie wymienionych w ustawie przesłanek i rozstrzygał sprawę w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art.4 tej ustawy, osoba, która nabyła własność nieruchomości w powyższym trybie zobowiązana jest także do uiszczenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Opłata jest określana w drodze decyzji, po ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata jest świadczeniem pieniężnym mającym charakter wzajemny i ekwiwalentny, bowiem obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Z uwagi na odmienność przedmiotowej opłaty od wymienionych wyżej należności o charakterze podatkowym, uznać należy, iż przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania do opłaty za przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, a postępowanie w przedmiocie określenia wysokości nadpłaty w tej opłacie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu zakres stosowania przepisów Ordynacji musi wynikać bezpośrednio z przepisów Ordynacji albo też z przepisów innych ustaw, które wprost wskazują konieczność stosowania jej postanowień w odniesieniu do należności wynikających z tych ustaw. Zgodnie z art.2 § 1 Ordynacji podatkowej, przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Ponadto do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych, jak też do innych spraw z zakresu prawa podatkowego nie wymienionych wyżej, należących do właściwości organów podatkowych. Przepisy regulujące zakres zastosowania Ordynacji podatkowej powinny być interpretowane ściśle. Zakresu stosowania przepisów Ordynacji nie można domniemywać (por. Adamiak, Borkowski, Mastalski, Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2003, str. 25). Dlatego decyzją odwoławczą umorzono to postępowanie jako bezprzedmiotowe w toku postępowania administracyjnego. T. P. pismem z dnia 01.06.2004r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na przedmiotową decyzję organu II instancji z dnia 7 maja 2004r., w której nie zawarł konkretnego wniosku co do zmiany zaskarżonej decyzji, lecz wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ II instancji. Skarżący w swoim piśmie cytuje pogląd A. Huchli z Uniwersytetu Wrocławskiego z 2001r. z pracy pt. "Świadczenia do których stosuje się Ordynację podatkową" podał, iż przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do świadczeń publicznoprawnych, a więc takich, których podstawą przyznania i ustalenia są akty prawa publicznego, a pozyskiwanie ma na celu zaspokojenie potrzeb publicznych. Wg Skarżącego A. Huchla stwierdza, że generalnie ustawowe ujęcie świadczeń objętych Ordynacją głównie ze względu na dopełnienie go zwrotem "inne niepodatkowe należności budżetowe" obejmuje właściwie wszelkie publicznoprawne świadczenia na rzecz budżetów nie będące podatkami, co prowadzi do spostrzeżenia, że zakres stosowania Ordynacji jest bardzo szeroki, "a także do wniosku, że w odniesieniu do takich publicznoprawnych należności budżetowych istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania przepisom Ordynacji, zaś wykluczenie z tego zakresu wymaga odrębnych, szczegółowych regulacji prawnych". Skarżący stwierdził, że podobne stanowisko w sprawie niepodatkowych należności zaprezentowane jest w komentarzu do art.2 Ordynacji podatkowej autorstwa B. Brzeziński, M. Kalinowski, M.Masternak, A.. Olesińska, Toruń 2002 TNOiK. W ocenie Skarżącego w świetle przytoczonych okoliczności, ponieważ wnoszone opłaty wynikają ze stosunków publicznoprawnych, wpłacane są do budżetu samorządowego i ich wysokość została ustalona decyzją uważał, że Dział III Ordynacji ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie, dlatego Jego skarga na decyzję organu II instancji jest uzasadniona. Zaś przyjęcie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego za słuszne powodowałoby brak możliwości odzyskania przez obywatela nadpłaty od wniesionych opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, spowodowanej błędną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego ustalającą ilość i wysokość rat. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrujący sprawę, zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisów art.3 w związku z art.145 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej ppsa, Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosując środki przewidziane w tej ustawie mogą uchylić decyzję organu, wówczas gdy stwierdzą naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, lub oddalić skargę na decyzję administracyjną, w przypadku uznania, że skarga jest niezasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się błędnej interpretacji prawa i błędnego zastosowania obowiązujących przepisów prawa, ani tez błędnego ustalenia faktów przyjętych za udowodnione w toku prowadzonego postępowania dowodowego. Spór między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy dwóch kwestii: 1. zakwalifikowania prawnego do sprawy administracyjnoprawnej albo cywilnoprawnej – opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, określono decyzją administracyjną na podstawie art.4 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz.781 i zm.), której wysokość ustala starosta lub organ samorządowy, zgodnie z art.5 ust.4 tej ustawy w okresie obowiązywania tego przepisu. 2. oraz czy opłata za to przekształcenie podlega regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz.926 z późn.zm.). Problem oceny prawnego charakteru opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, zwanej dalej opłatą, należy odnieść do art.2 ust.2 cyt. ustawy z dnia 4.09.1997r., zgodnie z którym decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje odpowiedni organ, a decyzja ta jest przesłanką konstytutywną do wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Nadto przepis art.4 powołanej ustawy z dnia 4.09.1997r., jednoznacznie stanowi, że opłata z tytułu przekształcenia przysługuje dotychczasowemu właścicielowi, a więc Skarbowi Państwa lub gminie, co przesądza o jej ekwiwalentnym charakterze, odróżniającym ją od jednostronnych danin publicznoprawnych np. podatki, opłata targowa. W rozpatrywanej sprawie ustalenie opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, określone T. P. nastąpiło w 1998r., zatem przed zmianą ustawy 4 września 1997r., i wydaniem tekstu jednolitego Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz.1299 na podstawie którego zmieniono zasady ustalenia opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. przed uchyleniem treści art.5 i 5a ustawy. Mając na względzie, iż w przedmiotowej sprawie z tytułu uiszczenia zwaloryzowanych rat rocznych z tytułu opłat za przekształcenie w okresie 1998 – 2002r., powstała na koncie Skarżącego kwota nienależna "na plus", albowiem decyzją z dnia 25.09.2003r. obniżano raty roczne opłaty T. P. od 1998r., stąd powstał problem oceny kwoty nadpłaconych rat rocznych opłaty z tytułu przekształconego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z uwagi na to, że instytucja użytkowania wieczystego regulowana jest przepisami kodeksu cywilnego, w art.244 i następnie k.c., jako prawa rzeczowego ograniczonego w Tytule III k.c., przeto błędne byłoby założenie, że przekształcenie tego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest tzw. sprawą administracyjną, kiedy decyzja administracyjna (art.2 ust.2 ustawy z dnia 04.09.1997r.) uwłaszczająca użytkownika, stanowi podstawę do wpisu prawa własności w księdze wieczystej, dlatego stosunek powstały na mocy decyzji administracyjnej jest sprawą z zakresu prawa cywilnego. Zatem w ocenie Sądu, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest w pełni konstrukcją cywilnoprawną. Cechą charakterystyczną stosunku cywilnoprawnego jest równorzędność stron w nich uczestniczących i ekwiwalentność świadczeń, w przeciwieństwie do stosunków charakterze administracyjnoprawnym, gdzie regulacja oparta jest na zasadzie nadrzędności i podporządkowania stron stosunku prawnego i świadczeń jednostronnych. W ocenie sądu rozstrzygającego sprawę, organ odwoławczy zasadnie przyjął stanowisko, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności jest świadczeniem ekwiwalentnym, a nie jednostronnym, stąd nie można jej zaliczyć do danin publicznoprawnych do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej w przypadku podatku i niepodatkowych dochodów budżetu państwa lub samorządowego. Organ odwoławczy powołał "a contrario" w podstawie prawnej art.2 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, przyjmując definicję danin publicznych jako nieekwiwalentnych świadczeń. Zdaniem Sądu należy uwzględnić również treść § 4 art.2 Ordynacji podatkowej, który wyłącza stosowanie Ordynacji do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, jak w tym przypadku przekształcenie ograniczonego prawa rzeczowego w prawo własności, w pełni uregulowane przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy szczególnej z dnia 05.09.1997r. Sąd rozpatrujący skargę w pełni podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione w ferowanej decyzji, mocą którego uchylono decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie uznania nienależnych nadpłat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako nadpłat w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a także umorzenie postępowania w pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego na podstawie art.233 § 1 pkt 2 lit.a Ordynacji podatkowej, z uwagi na cywilnoprawny charakter opłaty. W ocenie Sądu, po określeniu nadpłaty za przekształcenie prawa na podstawie decyzji administracyjnej, wierzyciel tej opłaty staje się podmiotem stosunku cywilnoprawnego, dlatego dłużnik tego stosunku prawnego może dochodzić swoich roszczeń na podstawie prawa cywilnego, w tym również żądać należnych odsetek oraz potrącenia. W ocenie Sądu poczynione ustalenia w sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja są logiczne, spójne i dostatecznie udokumentowane oraz nie naruszają obowiązującego prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art.151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.