I SA/Ol 202/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Czajkowski Asesor WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" odmawiającą A. P. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Z przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 15 maja 2006r. A.P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, deklarując do objęcia płatnościami bezpośrednimi łączną powierzchnię 6,66 ha roślin uprawnych : A – trawa o pow.1,03 ha, B – ziemniaki o pow.0,47 ha, C – trawa o pow.0,35 ha, D – trawa o pow.4,60 ha, E – ogródek przydomowy o pow.0,05 ha, F – trawa o pow. 0,16 ha, uprawnianych na gruntach położonych na działkach ewidencyjnych nr 148/1, 151/1 i 98 w powiecie "[...]", gmina "[...]", obręb "[...]". W dniu 13 czerwca 2006r. Zakład Usług Geodezyjnych i Kartograficznych Spółka A przeprowadził, na zlecenie Biura Kontroli na Miejscu ARiMR, kontrolę całego gospodarstwa A.P.. W toku kontroli stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 0,89 ha, a zatem jest o 0,14 ha mniejsza od zadeklarowanej oraz, że jest to działka niespójna tzn. jako jedną działkę rolną zadeklarowano kilka działek rolnych nie sąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa. Odnośnie powierzchni działki rolnej B stwierdzono, że wynosi ona 0,28 ha, czyli jest o 0,19 ha mniejsza od zadeklarowanej. W przypadku działki rolnej C stwierdzono, że jej powierzchnia wynosi 0,42 ha i jest większa od zadeklarowanej o 0,07 ha. Stwierdzona powierzchnia działki D wynosiła 3,16 ha i była mniejsza od zadeklarowanej o 1,44 ha. W przypadku działki E stwierdzono, że jej deklarowana powierzchnia nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni (0,1 ha) i nie jest uprawniona do płatności, stosownie do art.3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. nr 10 z 2004r., poz.76 ze zm.). Stwierdzono także, że na działkach A i D znajdują się tereny pod wodą i tereny zadrzewione, a nadto, że na działce A występuje utwardzona droga, która dzieli ją na dwie części. Producent rolny kilkakrotnie podczas toczącego się postępowania wnosił zastrzeżenia co do poprawności przeprowadzonej kontroli na miejscu. Kwestionował poprawność pomiarów dokonanych w jego gospodarstwie rolnym za pomocą systemu GPS, gdyż występują na tym gospodarstwie działki rolne o nieregularnych kształtach i z zasłonami. Wskazał, że w ekspertyzie wykonanej przez prof. dr hab. inż. S.O., na takich obiektach pojawił się przypadek błędu dla odbiornika "[...]" przekraczający 50% pola powierzchni, zaś zgodnie z zaleceniem Komisji Europejskiej (GPS Validation Scheme) te pomiary zostały wyłączone. Nadto wskazał, że odbiornik ten przekroczył dopuszczalną powierzchnię 5% dla większości badanych obiektów w ramach dokonywanej ekspertyzy. Wybór zestawu pomiarowego, w przypadku zastosowania takiego urządzenia pomiarowego podczas pomiarów dokonywanych na należących do niego działkach rolnych, był jego zdaniem bardzo niewłaściwy. Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, ze pomiar działek strony był dokonywany przy użyciu urządzenia GPS "[...]", a więc innego niż pomiar działek w trakcie opracowania pod kierownictwem prof. O.. Ponadto organ wskazał, że stwierdzenie dotyczące wyłączenia pomiarów działek, na których stwierdzono rozbieżności przekraczające 50% pola powierzchni jest nieprawdziwe. Zgodnie bowiem z zaleceniami Komisji Europejskiej (GPS Validation Scheme) pomiary znacznie odbiegające od reszty powinny być wyłączane, ale z dalszych obliczeń i analiz w tracie przeprowadzanej przedmiotowej analizy. Po drugie zaś wystąpienie opisanego błędu miało miejsce podczas pomiaru przykładowej działki odbiornikiem "[...]" – GPSMap 76S, ale metodą DGPS, czyli metodą względną, a pomiar działek rolnych podczas wykonywanej w ramach niniejszego postępowania kontroli na miejscu, realizowany był metodą bezwzględną. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy uznał, że wybór urządzenia pomiarowego do kontroli działek w gospodarstwie rolnym strony był prawidłowy. Organ II instancji podkreślił, że zgromadzona dokumentacja (protokół z czynności kontrolnych, dokumentacja fotograficzna, szkice mapowe), jednoznacznie potwierdza, że przyczyną niedoboru powierzchni na trzech działkach rolnych nie był wadliwy, czy "nieodpowiedni" odbiornik, lecz występowanie powierzchni nieuprawnionych do płatności bezpośrednich, w postaci terenów pod wodą, zadrzewień i utwardzonej drogi. Odnosząc się do zarzutu strony, iż rozbieżności w pomiarze powierzchni działek rolnych wynikają z dokonywania pomiarów nieprecyzyjnym sprzętem bez certyfikatu, organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiaru dokonuje się przy pomocy sprawnego sprzętu, posiadającego określone przez każdy rodzaj odbiornika tolerancje pomiaru. Podkreślił, że system pomiarowy GPS może być stosowany do pomiarów powierzchni działek rolnych w ramach procesu przyznawania płatności bezpośrednich. Błąd pomiaru jest uzależniony od warunków terenowych, liczby dostępnych w trakcie pomiaru satelitów oraz konfiguracji samego odbiornika GPS i sposobu przeprowadzenia pomiaru. Mając na uwadze konieczność uwzględnienia błędu pomiaru, w procesie ustalania powierzchni działek rolnych stosowane są tolerancje pomiaru. Wyjaśnił, że wobec stwierdzonych różnic między powierzchnią zmierzoną, a deklarowaną we wniosku, w celu wyeliminowania ewentualnych błędów, dokonano kilkakrotnych pomiarów gospodarstwa. Organ II instancji podkreślił, że w rozporządzeniu z dnia 30 marca 2005r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. nr 74, poz.653) Minister Gospodarki i Pracy określił rodzaje przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli w stosunku do danego rodzaju przyrządu. W katalogu tym nie wymieniono urządzenia GPS, w związku z czym nie podlega ono obowiązkowi legalizacji. W zaskarżonej decyzji podkreślono, że strona kwestionując wyniki kontroli nie wykazała inicjatywy dowodowej w zakresie przedłożenia wyników pomiarów przedmiotowych działek rolnych w 2006r., dokonanych na jego zlecenie przez uprawnione osoby. Odnosząc się do złożonego przez stronę dokumentu z pomiarów powierzchni działek rolnych, podkreślono, iż osoba sporządzająca ten dokument wskazała, że pomiar, na zlecenie i według wskazań A.P., wykonany był w okresie około 1 tygodnia przed terminem składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2007, czyli w marcu 2007r. Przedmiotowa sprawa zaś dotyczy wniosku złożonego na rok 2006 w dniu 15 maja 2006r. Zatem ze względu na znaczny odstęp czasu dokonane na zlecenie strony pomiary nie są miarodajne w odniesieniu do wyników kontroli na miejscu, która odbyła się 13 sierpnia 2006r. Brak jakichkolwiek okoliczności i dowodów, które mogłyby wskazywać na nierzetelność kontroli z 13 sierpnia 2006r. daje podstawę do twierdzenia, że dokonana kontrola odzwierciedla stan faktyczny występujący w gospodarstwie rolnych strony w 2006r. Organ zaznaczył, że powierzchnią działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie, jest powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych. Oznacza to, że od powierzchni ewidencyjnej należy odliczyć powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Ustalono zaś, że na obszarze działek ewidencyjnych deklarowanych przez stronę występują liczne obszary niekwalifikujące się do płatności, po odliczeniu których powierzchnie działek rolnych w rzeczywistości są mniejsze od deklarowanych. Producent rolny spełnił przesłanki ustawowe, stanowiące podstawę do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów, określone w art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – jest posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej. Jednakże w przypadku stwierdzenia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu, ustawodawca wprowadza przepisy określające wysokości obniżek płatności, które przysługiwałyby producentowi rolnemu, gdyby taka różnica nie wystąpiła. W niniejszej sprawie powierzchnia działek rolnych zgłoszona przez producenta rolnego we wniosku w ramach JPO wynosiła 6,61 ha, a powierzchnia kwalifikująca się do przyznania tej płatności JPO wynosi 4,91 ha. Różnica procentowa wyniosła zatem 34,62%. W konsekwencji powyższego odmówiono płatności JPO w 2006r. Zgodnie bowiem z art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30% powierzchni stwierdzonej, lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, wówczas odmawia się przyznania płatności w danym roku. W przypadku zaś płatności UPO, wnioskodawca zgłosił we wniosku powierzchnię 6,14 ha działek rolnych, natomiast zgodnie z wynikami przeprowadzonej kontroli na miejscu powierzchnia tych działek, kwalifikująca się do przyznania płatności UPO wynosi 4,63 ha. Różnica procentowa wyniosła 32,61%. W związku z powyższym, płatność UPO w roku 2006 została odmówiona. Podstawę odmowy stanowił art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), który stanowi, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust.3-5 tego rozporządzenia, a różnica ta przekracza 20%, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Organy obu instancji nie znalazły przesłanek do zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r., który stanowi, że: 1. Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. 2. Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Organ odwoławczy uznał, iż strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. W kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym stwierdzono bowiem szereg nieprawidłowości związanych z zawyżeniem powierzchni działek rolnych zgłoszonych we wniosku. Zaznaczono, że producent rolny we wniosku winien podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję, strona wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła jej naruszenie art.7, art. 77 §1, art. 80, art. 84 §1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w toku postępowania zgłaszał organowi zastrzeżenia co do wiarygodności wyników kontroli przeprowadzonej przez kontrolerów D. W. i J. W., wskazując na nieprawidłowości w sposobie jej przeprowadzenia oraz uzasadnione wątpliwości co do precyzyjności pomiarów powierzchni działek wykonanych przez inspektorów terenowych przy użyciu urządzeń GPS. Stwierdził, że organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego dającego podstawę do właściwego rozpatrzenia niniejszej sprawy, gdyż decyzję oparł wyłącznie na wynikach kontroli na miejscu w jego gospodarstwie, przeprowadzonej przez D. W. i J. W. z Zakładu Usług Geodezyjnych i Kartograficznych Według skarżącego organ nie zebrał dowodów, które pozwalałyby stwierdzić w sposób jednoznaczny legalność przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz faktyczną powierzchnię działek kwalifikujących się do przyznania płatności. Nie ustalił, czy osoby dokonujące kontroli posiadały uprawnienia zawodowe zgodnie z §2 ust.1 pkt 1 lit.a i b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli (Dz.U. nr 31, poz.271). Podkreślił, że konieczność szczególnej ostrożności przy posługiwaniu się wynikami pomiarów wykonanych przy użyciu urządzeń GPS wynika z faktu, że urządzenia te nie podlegają obowiązkowi legalizacji. Zarzucił, że w toku postępowania nie przeprowadzono innego niż wyniki kontroli przeprowadzonej przez firmę zewnętrzną dowodu potwierdzającego faktyczną powierzchnię działek kwalifikującą się do przyznania płatności. Według skarżącego niewystarczającym dowodem "niedoboru" powierzchni w niniejszej sprawie są fotografie sporządzone w trakcie kontroli na miejscu, gdyż organ nie określił jaka powierzchnia znajduje się pod wodą, czy ma to charakter trwałego zbiornika, czy też tymczasowego zalania wodą wskutek deszczu, na jakiej powierzchni występują zadrzewienia, jaka jest ich wysokość i gęstość oraz czy uniemożliwia to prowadzenie produkcji rolnej oraz jaką powierzchnię zajmuje utwardzona droga. Powyższe argumenty przemawiają, zdaniem skarżącego, za stwierdzeniem naruszenia art.7 i 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenia art.107§ 3 Kodeksu postępowania administracyjnego upatruje natomiast skarżący w nieprawidłowym powołaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji daty przeprowadzenia kontroli na miejscu – zamiast 13 czerwca 2006r., organ podał datę 13 sierpnia 2006r. Zarzucił również, iż organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ponieważ nie zbadał, czy przedłożona przez niego opinia prof. S.O. jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Tym samym naruszył art.80 Kodeku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Skarżący kwestionuje dokonane przez organ ustalenia faktyczne i podważa wiarygodność wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu w jego gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, skarżący wskazywał na wadliwość pomiarów dokonanych w toku kontroli ( wybór niewłaściwego zestawu pomiarowego, stosowanej metody, czy niekompetencji osób dokonujących pomiarów). Organ natomiast jednoznacznie w zaskarżonej decyzji stwierdził, że różnice między powierzchnią deklarowaną we wniosku, a zmierzoną wynikają ze stwierdzenia występowania na tych działkach powierzchni nieuprawnionych do płatności bezpośrednich w postaci terenów pod wodą, terenów zakrzewionych i zadrzewionych oraz utwardzonej drogi. Po wyłączeniu tych powierzchni z powierzchni deklarowanej do płatności organ stwierdził wykazane w decyzji różnice. W ten sposób organ ustalił faktyczną powierzchnię działek kwalifikujących się do przyznania płatności. Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola na miejscu przeprowadzona została w dniu 13 czerwca 2006r., a zatem nie pozostawia ona wątpliwości co do faktycznego stanu deklarowanych działek w roku, w którym skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich w niniejszej sprawie. W trakcie kontroli zrobione zostały fotografie przedstawiające tereny pod wodą oraz zadrzewione i zakrzewione. Na podstawie tych fotografii można stwierdzić jednoznacznie, iż znajdujący się na terenie gospodarstwa rolnego skarżącego zbiornik wodny ma trwały charakter, gdyż jest on wokół obrośnięty trzciną, a na terenach zadrzewionych i zakrzewionych nie ma możliwości prowadzenie produkcji rolnej. Należy także podnieść, że organ w sposób dostateczny wykazał, że przyrządy użyte do pomiaru powierzchni działek były przyrządami właściwymi, a zarzut o niesprawdzeniu ich legalizacji nie jest uzasadniony. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 marca 2005r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U nr 74, poz.653) urządzenie pomiarowe GPS nie zostało wymienione. Nie można też uznać za uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy tego, że dokonujący pomiarów kontrolnych nie dokonali pomiaru drogi oraz powierzchni "zakrzaczonej i zadrzewionej oraz znajdującej się pod wodą". Jak już wskazano osoby dokonujące pomiarów kontrolnych dokonały pomiaru powierzchni użytkowanej do celów rolniczych. Dla obszaru (powierzchni) upraw rolniczych ustalonego w wyniku wykonanego pomiaru bez znaczenia jest powierzchnia drogi, jak też powierzchnia pod wodą, powierzchnia zakrzaczona i zadrzewiona. Faktem jest, że dokumentacja fotograficzna pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że obszar pod wodą nie został zalany po złożeniu wniosku o dopłaty, ani znajdujące się krzaki i drzewa na obszarze określonym jako "zakrzaczone i zadrzewione" nie wyrosły w 2006r. Wskazać przy tym należy, iż z pomiarów powierzchni przedmiotowych działek rolnych wykonanych na zlecenie skarżącego przez Centrum Obsługi Funduszy Europejskich "[...]" w marcu 2007r. i dołączonych przez niego do akt sprawy również wynika mniejsza powierzchnia działek kwalifikujących się do przyznania płatności bezpośrednich od deklarowanej w 2006r. Według tego pomiaru powierzchnia działek wynosi 5,48 ha, a w 2006r. do dopłat zgłoszono 6,61 ha. Za niezasadne uznać zatem należy zarzuty naruszenia zasad postępowania dowodowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe powołanie na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji daty przeprowadzenia kontroli na miejscu (zamiast 13 czerwca 2006r. podano datę 13 sierpnia 2006r.) stwierdzić należy, iż uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, iż w toku postępowania przeprowadzona została tylko jedna kontrola na miejscu – w dniu 13 czerwca 2006r., co dokumentuje protokół z czynności kontrolnych. Także organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na kontrolę z dnia 13 czerwca 2006r. i tylko w jednym miejscu, właśnie na stronie 7 uzasadnienia, wskazał, że kontrola ta odbyła się w dniu 13 sierpnia 2006r. Błąd ten, zdaniem Sądu, uznać należy za oczywista omyłkę pisarską. Reasumując, stwierdzić należało, że dokonane przez organy czynności, zebrany w sprawie materiał i dokonane ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie naruszenia przez organy przepisów art.7, art.77§1, art.80 i art.84§1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procedury podatkowej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.