I SA/Ol 226/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 20 maja 2021 r., nr XLIV/233/2021 w przedmiocie zmian w budżecie miasta stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 20 maja 2021 r., nr XLIV/233/2021 w przedmiocie zmian w budżecie miasta. Prokurator Rejonowy w Ostródzie zaskarżył w całości uchwałę z 20 maja 2021 r. nr XLIV/233/2021 Rady Miejskiej w Ostródzie w sprawie zmian w budżecie miasta Ostróda na 2021 rok. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy Burmistrz Miasta Ostróda (dalej Burmistrz) przedstawił przy piśmie z 13 maja 2021 r. projekt uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta Ostróda na 2021 r. w zakresie w zakresie zwiększenia wydatków majątkowych o kwotę 2.748.841.85 zł (karty nr 2-3 akt organu). Przedłożony przez Burmistrza projekt w zakresie zwiększenia wydatków majątkowych o kwotę 2.748.841.85 zł, zawierał m.in. pozycje: 1. zmiana pozycji budżetowej z "Przygotowanie terenu pod budowę cmentarza komunalnego na terenie dawnego autodromu" na "Wykonanie koncepcji architektonicznej wraz z kosztorysami na potrzeby planowanego cmentarza" oraz zmianę kwoty z 1.000.0000 zł na 100.000 zł" (poz. nr 7 załącznika nr 3 do projektu uchwały - k. 24); 2. wprowadzenie zadań majątkowych: a) budowa nawierzchni ul. I Dywizji w Ostródzie - 3.393.896,12 zł (poz. nr 3 załącznika nr 3 do projektu uchwały - k. 23), b) budowa ul. Zientary Malewskiej - 1.179.609,73 zł (poz. nr 4 załącznika nr 3 do projektu uchwały - k. 23), c) wykonanie instalacji elektrycznej z doposażeniem w dodatkowe oświetlenie hali namiotowej na lodowisku miejskim w Ostródzie przy ul. 3 Maja - 15.000 zł (poz. nr 32 załącznika nr 3 do projektu uchwały - k. 28), d) zakup szorowarki do czyszczenia nawierzchni hali sportowej przy ul. Kościuszki w Ostródzie - 25.000 zł (poz. nr 33 załącznika nr 3 do projektu uchwały - k. 28), e) odbudowa zniszczonego w skutek spalenia budynku na marinie przy ul. Słowackiego w Ostródzie - 220.336 zł (poz. nr 5 załącznika nr 3 do projektu uchwały - k. 23). Rada Miejska w Ostródzie (dalej Rada) wprowadziła w powyższej uchwale z 20 maja 2021 r. zmiany. Powołała art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 211 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305), dalej u.f.p.. Część zmian nie było objętych projektem Burmistrza. Są to: 1. "Modernizacja mola przy wyciągu nart wodnych z wiodącym przeznaczeniem na potrzeby wyciągu nart wodnych i przystosowaniem dla osób niepełnosprawnych" (poz. nr 21 załącznika nr 3 do projektu uchwały), zmniejszenie wydatków o kwotę 110.000 zł, głosowanie imienne nr 2 (k. 38), 2. usunięcie zadania "Modernizacja pomostu przy plaży miejskiej ul. Turystyczna z przystosowaniem dla osób niepełnosprawnych", zmniejszenie wydatków o kwotę 640.000 zł, głosowanie imienne nr 3 (k. 37), 3. usunięcie zadania "Budowa separatora na wyrzucie z kanalizacji deszczowej z ul. Składowej", zmniejszenie wydatków o kwotę 150.000 zł, głosowanie imienne nr 4 (k. 36), 4. usunięcie zadania "Wykonanie koncepcji architektonicznej wraz z kosztorysami na potrzeby planowanego cmentarza" - zmniejszenie wydatków na kwotę 100.000 zł, głosowanie imienne nr 5, 5. wprowadzenie zadania inwestycyjnego "Przygotowanie terenu pod budowę cmentarza komunalnego na terenie dawnego autodromu" - zwiększenie wydatków o kwotę 1.000.000 zł, głosowanie imienne nr 6 (k. 34). W skardze na powyższą uchwałę z 20 maja 2021 r. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa: art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 u.f.p. polegające na wniesieniu poprawki do projektu uchwały w sprawie zmiany budżetu Miasta, przedłożonego przez Burmistrza na sesję 20 maja 2021 r. - bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Powołał w petitum skargi art. 8 § 1, art. 50 § 1, 52 § 1 i 53 § 2a i § 3 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podniósł, że Rada dokonała zmiany uchwały budżetowej wbrew propozycjom Burmistrza, zawartym w projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej, oraz bez zgody Burmistrza co do zaproponowanych w trakcie sesji zmian w projekcie uchwały w sprawie zmiany budżetu miasta Ostróda. Wskazał, że zmiany wymienione na wstępie w pkt 1 i 2 nie były objęte projektem Burmistrza. Ponadto Rada nie wprowadziła zmian w pozostałych zadaniach majątkowych ujętych w ww. poz. 4, 5, 32, 33 ww. projektu Burmistrza. Skarżący powołał m.in. wyroki NSA z 27 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 63/13, z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 224/10, z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 276/09, z 27 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 163/13, z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 276/09, WSA w Olsztynie z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 553/14. Podał, że wprowadzone przez Radę zmiany nie były objęte przedłożonym przez Burmistrza projektem. Powyższe winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, z uwagi na rażące naruszenie przez Radę przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 u.f.p., konieczne jest wyeliminowanie z obrotu ww. uchwały z 20 maja 2021 r.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że wprowadzone przez Radę zmiany w przedmiotowej uchwale nie powodowały zwiększenia, zmniejszenia dochodów i wydatków, oraz nie powodowały zwiększenia deficytu budżetu. Ograniczały się jedynie do zmian w załączniku inwestycyjnym. Radni wskazywali na konieczność bardziej racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Powołując wyroki NSA z 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 984/10 i WSA w Olsztynie z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/OI 553/14 organ przestawił pogląd o możliwości dokonywania zmian w budżecie już po jego uchwaleniu, bez zgody organu wnoszącego uchwałę pod obrady. Dodatkowo poinformowano, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na posiedzeniu 17 czerwca 2021 r. uznało, że ww. uchwała została podjęta zgodnie z prawem i nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarządzeniem z 9 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I WSA w Olsztynie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów (k. 97 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r. I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r. II GSK 22/08; z 27 października 2010 r. I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego. Wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej przysługujące organowi wykonawczemu oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 554/08). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 2201/99 (ONSA 2001/2/7) stwierdził, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Natomiast przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta, art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 233 u.f.p.). Wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje budżet gminy, co obejmuje szereg czynności faktycznych i prawnych, polegających ogólnie na zapewnieniu realizacji dochodów i wydatków oraz, co istotne, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu (art. 60 ust. 1 u.s.g.). Ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane zawężająco. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego. Warunkiem korzystania przez radę gminy z kompetencji do uchwalania i zamian budżetu jest jednak zachowanie procedury przewidującej określoną rolę organu wykonawczego. Jak już wskazano powyżej, do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego należy przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa zmian tej uchwały (art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 233 u.f.p.). Wskazuje się, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Uzasadnieniem dla ustawowego zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu i jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie budżetu jednostki (por. uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 19 września 2007 r., 76/2007, OwSS 2008/1/21). W ocenie Sądu, wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę organu wykonawczego stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa. Przyjęcie stanowiska, iż w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały budżetowej, organ stanowiący uzyskiwałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały prowadzałoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego odnośnie wyłączności inicjatywy uchwałodawczej. Trzeba też podkreślić, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który odpowiada za realizację uchwały budżetowej nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale. Propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, niepozostawiający żadnych wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09). Natomiast przywołane przez Organ stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 984/10, dotyczy propozycji poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej. NSA stwierdził, że determinuje go tylko treść art. 240 ust. 2 aktualnie obowiązującej ufp. Według NSA nie mogą one skutkować zwiększeniem deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego. Względnie uzyska w tym względzie akceptację organu, który wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą. Tym samym, z powyższego wynika, że w sprawach budżetowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ograniczony jest w prawie wprowadzania takich propozycji poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub uchwały w sprawie zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania, których skutkiem byłaby opisana sytuacja, a ograniczenie to ma charakter względny, bo determinowany zgodą/brakiem zgody organu wykonawczego. Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09, który dotyczy zmian w już uchwalonej uchwale budżetowej. Wskazać zatem należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nieobjętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. (....) W procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 240 ust. 2 ufp. Natomiast w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. W art. 233 ufp ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały. Zatem skoro art. 240 ust. 2 ufp odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący, należy przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Z art. 233 ufp wynika, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nieobjęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. W konsekwencji należy stwierdzić, że do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii. Podzielając powyższe stanowisko NSA Sąd odniósł je do obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Procedura opisana w art. 240 ust. 2 odpowiada treści art. 183 ust. 2 a w art.233 ufp art.179 obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 249 poz. 2104 ze zm.). W świetle powyższych rozważań i ustaleń faktycznych, które są bezsporne , organ stanowiący z naruszeniem treści art. 240 ust. 2 w związku z art. 233 pk 3 z własnej inicjatywy dokonał zmian nieobjętych projektem Burmistrza, to jest : 1. "Modernizacja mola przy wyciągu nart wodnych z wiodącym przeznaczeniem na potrzeby wyciągu nart wodnych i przystosowaniem dla osób niepełnosprawnych" (poz. nr 21 załącznika nr 3 do projektu uchwały), zmniejszenie wydatków o kwotę 110.000 zł, głosowanie imienne nr 2 (k. 38), 2. usunięcie zadania "Modernizacja pomostu przy plaży miejskiej ul. Turystyczna z przystosowaniem dla osób niepełnosprawnych", zmniejszenie wydatków o kwotę 640.000 zł, głosowanie imienne nr 3 (k. 37), 3. usunięcie zadania "Budowa separatora na wyrzucie z kanalizacji deszczowej z ul. Składowej", zmniejszenie wydatków o kwotę 150.000 zł, głosowanie imienne nr 4 (k. 36), 4. usunięcie zadania "Wykonanie koncepcji architektonicznej wraz z kosztorysami na potrzeby planowanego cmentarza" - zmniejszenie wydatków na kwotę 100.000 zł, głosowanie imienne nr 5, 5. wprowadzenie zadania inwestycyjnego "Przygotowanie terenu pod budowę cmentarza komunalnego na terenie dawnego autodromu" - zwiększenie wydatków o kwotę 1.000.000 zł, głosowanie imienne nr 6 (k. 34). Zgodnie z art. 233 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a jak stanowi art. 2 pkt 2 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumieć przez to należy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Organ stanowiący dokonał zmiany projektu przygotowanego przez Burmistrza. Wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej przez organ stanowiący, które nie były objęte inicjatywą Burmistrza było niedopuszczone. Nie była bowiem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musiała ona dotyczyć ściśle określonej materii. Tylko w tym zakresie organ stanowiący mógł dokonać ingerencji w treść złożonego przez Burmistrza projektu . W konsekwencji zaskarżona uchwala jest nieważna w całości z mocy prawa, gdyż nieuprawniona ingerencja organu stanowiącego wypaczyła sens i zwartość merytoryczną całej zmiany przygotowanej przez Burmistrza. Kwestionowana uchwala została podjęta z naruszeniem art. 240 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 233 u.f.p.. Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.