I SA/Ol 243/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ryszard Maliszewski Sędzia WSA - Wiesława Pierechod Asesor WSA - Renata Kantecka (spr.) Protokolant - Anna Fic po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu A w O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego odrzucić skargę. I SA/Ol 243/04 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia M. G. z dnia 9 kwietnia 2004 r. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie uznania wniesionych zarzutów za niezasadne i dalszego prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż Oddział ZUS w O. jako organ egzekucyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie egzekucyjne wobec M. G. na podstawie tytułu egzekucyjnego z dnia 18 marca 2004r. nr [...] z tytułu składki za miesiąc kwiecień 1996r. w kwocie 202,80 zł. W dniu 26 lipca 1996r. skutecznie doręczono M. G. upomnienie z dnia 24 lipca 1996r., w którym przypomniano o obowiązku uregulowania składki za kwiecień 1996r. W dniu 29 stycznia 2004r. zobowiązanej przesłano ponownie upomnienie wzywające do uregulowania tejże należności wraz z kosztami dwóch upomnień. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie za pracę z dnia 18 marca 2004r. doręczono M. G. w dniu 19 marca 2004r.. W dniu 24 marca 2004r. zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, wskazując na nieistnienie obowiązku wnoszenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz na przedawnienie roszczeń. Postanowieniem z dnia 31 marca 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. wyraził swoje negatywne stanowisko w sprawie uznania zarzutów, podnosząc, iż M. G. prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 2 kwietnia 1996r. do 29 kwietnia 1996r. i była zobowiązana do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Nie wywiązanie się z powyższego obowiązku doprowadziło do powstania zadłużenia za miesiąc kwiecień 1996r. Zdaniem ZUS skierowanie do zobowiązanej upomnienia przedegzekucyjnego, doręczonego skutecznie w dniu 26 lipca 1996r., spowodowało natomiast przerwanie biegu przedawnienia. W postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2004r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. podzielił przywołaną argumentację wierzyciela. Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrując zażalenie stwierdził, iż zgodnie z zapisem art. 24 ust.4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz.887 ze zmianami), obowiązującym do 31 grudnia 2002r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia składki, rozłożenie na raty spłaty tych należności lub każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej dłużnik został zawiadomiony. Wobec powyższego uznał, że zarzut skarżącej zawarty w zażaleniu jest zasadny, bowiem twierdzenia Dyrektora ZUS, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia przez doręczenie upomnienia z dnia 24 lipca 1996r. nie znajduje uzasadnienia w przywołanych przepisach prawa. Podniósł, że upomnienie stanowi czynność przed egzekucyjną, która nie zmierza do ściągnięcia należności i jest w swej istocie jedynie przypomnieniem o istniejących obowiązkach i wezwaniem do dobrowolnego uregulowania należności, które w razie niedopełnienia, zostanie skierowane na drogę przymusowej realizacji prowadzonej według przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że upomnienie z dnia 24 lipca 1996 r. nie zawierało zapisu dotyczącego zagrożenia skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Treść upomnienia zawierała jedynie przypomnienie o obowiązku wpłaty wymienionej tam należności. Poza wysłaniem upomnienia organ egzekucyjny nie dokonywał natomiast przed dniem 18 marca 2003 r. żadnych czynności egzekucyjnych. Według Dyrektora Izby zgodnie z art.1a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2002r. nr 110, poz.968 ze zmianami) przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, natomiast upomnienie jest tylko czynnością konieczną dla wystawienia tytułu wykonawczego, który stanowi podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika, który dobrowolnie nie dokonał wpłaty należności. Doszło więc do przedawnienia składki za kwiecień 1996 r., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 17 maja 2004r. ZUS Oddział w O. wniósł o jego uchylenie z powodu naruszenia normy prawa materialnego: art.24 ust.4 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że doręczenie upomnienia nie przerywa biegu przedawnienia należności z tytułu składek, gdy tymczasem bieg ten przerywa każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych składek, a wystawienie upomnienia mieści się w kategorii każdej inne czynności. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wymagała kwestia dopuszczalności skargi. Zgodnie z art.32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz.1270, zwanej dalej jako p.p.s.a.) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przez skarżącego należy rozumieć podmiot uprawniony, w myśl art.50 p.p.s.a, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który z tego uprawnienia skorzystał . Art.50§1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei §2 wyżej wymienionego przepisu daje prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi . W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., który był wierzycielem egzekwującym, a Dyrektor Oddziału ZUS był organem egzekucyjnym w tej samej sprawie. Zaskarżone skargą postanowienie uchylało postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia 1 kwietnia 2004 r. i umarzało postępowanie. ZUS Oddział w O. nie był adresatem opisanego postanowienia, więc nie służyły mu żadne środki zaskarżenia. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel egzekwujący jest również organem administracji publicznej w rozumieniu art.5§2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej jako KPA) w zw. z art.1 pkt 2 KPA . Jak wynika z §1 pkt 1 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nadanego mu Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r.( Dz.U. z 1999 r. Nr 80 poz.914 ze zmianami) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i działającą na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na podstawie statutu. Zgodnie z art.66 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie prowadzonej działalności , o której mowa w art.68-71 Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakres rzeczowy działania terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu obejmuje bezpośrednią obsługę klientów Zakładu, a w szczególności dochodzenie należnych składek i opłat ( par.14 ust.1 pkt.5 statutu ) . Zgodnie z art. 28 i 29 KPA stroną postępowania nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej (wyrok NSA z 26 maja 1982 r., S.A./Gd 165/82). Według art.28 KPA stroną postępowania jest jedynie ten podmiot, który w stosunku administracyjno prawnym występuje w roli administrowanego. Nie ma natomiast podstaw by pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego (patrz OSN z dnia 27.07.1993 r. III AZP 8/93 OSNCP 1994 /1 , poz.3 ). W związku z tym Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie służy prawo do wniesienia środka odwoławczego jakim jest skarga, gdyż on sam był organem właściwym do podejmowania czynności w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (w fazie wstępnej tego postępowania zmierzającego do ściągnięci składki na ubezpieczenie społeczne). Nadto w myśl art. 59§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zaś organem egzekucyjnym stosownie do art.19§4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro więc wierzycielowi będącemu organem egzekwującym nie służyły środki zaskarżenia w toku postępowania egzekucyjnego, to nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia iż ma on uprawnienie do wniesienia skargi. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, że skarżący musi mieć do złożenia skargi interes prawny , który jest pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżoną decyzją. Tak rozumianego interesu prawnego nie posiada ZUS, ponieważ sprawa nie dotyczy jego praw i obowiązków ( por. wyrok NSA z dnia 5. 11 .1999r. I S.A. 2241/98 LEX nr 47248 ). ZUS nie występuje w tej sprawie jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. , lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący przyznane mu ustawowo kompetencje. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ, który wydawał rozstrzygnięcie, jakim jest postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela i działał w sprawie ściągnięcia składek rozumianej jako całość, tworzyłoby stan posiadania przez organ administracji dwojakich uprawnień. Z jednej strony uprawnienie o charakterze władczym, z drugiej zaś uprawnienia strony stosunku administracyjnoprawnego. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisy KPA lub przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takiej możliwości nie przewidują. Nie zmienia tego fakt, że ZUS jest jednocześnie wierzycielem egzekwującym, gdyż to uprawnienie realizuje również jako organ administracji publicznej . Żaden przepis nie przewiduje możliwości przekształcenia się w określonej fazie postępowania administracyjnego z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w tej sprawie w drodze skargi . Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu, który pozostaje poza systemem organów, których działalność podlegać ma kontroli sądu administracyjnego . Stanowisko takie wyrażono w doktrynie ( patrz. Postępowanie Sądowo administracyjne Tadeusz Woś, Hanna Knysiak –Molczyk , Marta Romanowska ,Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004 r.str.121 i nast.) i wielokrotnie w orzecznictwie NSA. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zaś powyższe stanowisko. Z powyższych względów na podstawie art.58§1 pkt 6 p.p.s.a. i §3 tego przepisu skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, co powoduje , że nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze.