I SA/Ol 243/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca),, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020r. sprawy ze skargi Gminy Korsze na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 14 lutego 2020 r. nr 0102-101/20 w przedmiocie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: "Kolegium RIO" lub: "organ nadzoru") stwierdziło nieważność uchwały nr XIX/129/2020 Rady Miejskiej w Korszach z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i zakupu (dalej: "uchwała Rady Miejskiej"). W uchwale Rady Miejskiej przyjęto, że Gmina Korsze wyemituje do 6.000 sztuk obligacji o wartości nominalnej 1.000 zł każda, na łączną kwotę 6.000.000 zł (...). Celem emisji obligacji w 2020 r. jest sfinansowanie planowanego deficytu Gminy Korsze w kwocie 1.299.700,18 zł oraz spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów do wysokości 4.700.299,82 zł. Wydatki i rozchody związane z przeprowadzeniem emisji, wykupem obligacji oraz wypłatą oprocentowania zostaną pokryte z dochodów własnych budżetu Gminy Korsze lub przychodów zwrotnych w latach 2020-2034. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, że zaciągnięcie uchwałą Rady Miejskiej zobowiązania w postaci emisji obligacji ma wpływ na wysokość długu publicznego Gminy Korsze (dalej: "skarżąca"). Wskazując na przepisy ustawy o finansach publicznych (dalej: "ustawa UFP") art. 89, art. 91 ust. 1 i art. 212 ust. 1 pkt 6 Kolegium RIO stwierdziło, że jednostki samorządu terytorialnego (dalej: "JST") mogą emitować papiery wartościowe na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST, finansowanie planowanego deficytu budżetu JST, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE, a suma zaciągniętych w ten sposób zobowiązań nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej, stanowiącej limit zobowiązań w z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych. Organ nadzoru podkreślił, że ww. przepisy wyznaczają cele i identyfikują przyczyny, dla których JST mogą zaciągać zobowiązania i z uwagi na to, że katalog ten ma charakter zamknięty, wykluczona jest możliwość zadłużania się w związku z zaistnieniem innych przesłanek. Niezaistnienie żadnej z wymienionych przesłanek stanowi natomiast przeszkodę uniemożliwiającą zaciągnięcie kredytu, pożyczki lub emisji papierów wartościowych. Ze stanu budżetu Gminy Korsze na 2020 r. (uchwała Nr XIX/128/2020 Rady Miejskiej w Korszach z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie zmian uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Korsze na rok 2020) wynika, że na 2020 r. planowana jest nadwyżka budżetu Gminy Korsze w kwocie 5.385.247,86 zł, z przeznaczeniem na rozchody, lokaty, zgodnie z załącznikiem nr 5 do ww. uchwały. W uchwale tej nie zaplanowano rozchodów, które będą przeznaczone na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, pożyczek lub wykup papierów wartościowych. Z tak zaplanowanego budżetu Gminy Korsze nie wynikają jego potrzeby pożyczkowe, a taki warunek jest wymagany, aby możliwe było zaciągnięcie zobowiązania na finansowanie planowanego deficytu budżetu JST, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek i kredytów, wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE. Tym samym brak jest przesłanek wymienionych w art. 89 ust 1 pkt 2-4 ustawy UFP niezbędnych do wyemitowania obligacji, zaciągnięcia kredytów lub pożyczek. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucono naruszenie art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej pomimo jej zgodności z prawem oraz naruszenie art.89 ust.1 pkt 2-4 ustawy UFP poprzez błędne zastosowanie. Podniesiono, że z istoty przepisu art.89 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy UFP wynika, że zaciągnięty kredyt musi być przeznaczony na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach. Uchwała nr XIX/129/2020 wskazywała, że celem emisji obligacji w 2020 r. jest sfinansowanie planowanego deficytu Gminy Korsze w kwocie 1.299.700,18 zł oraz spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów do wysokości 4.700.299,82 zł. Zatem uchwała wymieniała dwa spośród określonych w art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych celów emisji obligacji, tj. pokrycie planowanych deficytów oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano, że zaciągnięte zobowiązania obejmują zobowiązanie zaciągnięte wobec Komunalnego Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego w W. do wysokości 6.000.000 zł, którego spłata ma przypadać w 2020 r. Także w uchwałach Rady Miejskiej w Korszach nr XVII/118/2019 z dnia 16 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia budżetu Gminy Korsze na rok 2019 oraz nr XVIII/120/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej znalazły się powyższe zapisy. Uchwały te nie zostały uchylone, zatem aktualne są ich zapisy. Ponadto uchwała budżetowa zakłada plan dochodów i wydatków na dany rok, jednak skutki jej realizacji nie kończą się 31 grudnia. Zdaniem skarżącej przesłanki wymienione w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o finansach publicznych, niezbędne do wyemitowania obligacji, zaciągnięcia kredytów lub pożyczek zostały spełnione.  Skarżąca zgodziła się z organem nadzorczym co do tego, że z zgodnie z uchwałą nr XIX/128/2020 Rady Miejskiej w Korszach z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie zmian uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Korsze na 2020 r. planowana jest nadwyżka budżetu w kwocie 5.385.247,86 zł, lecz nie uprawnia to do stwierdzania nieważności uchwały Nr XIX/129/2020 na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania. Podkreślono w skardze, że zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy UFP budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Uchwała budżetowa jest aktem normatywnym, stanowiącym, zgodnie z art. 211 ust. 4 ustawy UFP - podstawę gospodarki finansowej JST w roku budżetowym. Zatem nadwyżka budżetu danego roku budżetowego może zostać przeznaczona na rozchody budżetu tego roku, nie zaś na wydatki budżetu w latach przyszłych. Zarzucono organowi nadzoru, że nie wskazał żadnego przepisu, który przewidywałby wprost lub pośrednio dla JST ograniczenie możliwości przeznaczenia nadwyżki budżetu na lokaty. Zgodnie z art. 9940 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej kwalifikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych lokaty bankowe są rozchodami budżetu. Zdaniem skarżącej samo podjęcie uchwały nr XIX/129/2020 nie było sprzeczne z art. 89 ust. 1 pkt 2-4 ustawy UFP. Końcowo skarżąca podniosła, że w judykaturze przyjmuje się, że organ nadzoru powinien nie tylko ustalić naruszenie prawa, wskazując konkretne normy, które jego zdaniem zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa w okolicznościach danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przytoczył przepisy prawa, lecz nieprawidłowo dokonał ich oceny w danym stanie sprawy. Organ nadzoru nie wykazał istotnej sprzeczność badanej uchwały z prawem, w szczególności nie wskazał w uzasadnieniu normy prawnej, która została naruszona przez tę uchwałę. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale, a ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczną podstawą zaskarżonej uchwały organu nadzoru są przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.). W art.211 ust.1 i 2 ustawy UFP przyjęto, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki oraz że budżet JST jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (ust.4 art.211 ustawy UFP), która składa się z budżetu JST i załączników (ust.2 art.211 ustawy UFP). W art.212 ustawy UFP określono, że uchwała budżetowa określa m. in. łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST, łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu JST wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu JST, łączną kwotę planowanych przychodów budżetu JST, łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST, limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. Zgodnie z art.217 ust.1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy deficyt budżetowy to ujemna różnica między dochodami a wydatkami. Jego przeciwieństwem jest nadwyżka budżetu, czyli dodatnia różnica między dochodami a wydatkami JST. Deficyt budżetu JST może być sfinansowany przychodami pochodzącymi m. in. ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez JST. Emitowanie przez JST papierów wartościowych jest możliwe w ściśle określonych sytuacjach, określonych w art.89 ust.1 UFP. I tak, JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; 4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. W ust. 2 art.89 ustawy UFP zastrzeżono, że zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. W ocenie Sądu powinna zachodzić zgodność pomiędzy treścią uchwały Rady Miejskiej w sprawie emisji obligacji a uchwałą budżetową Gminy Korsze. Bowiem z wyżej przytoczonych przepisów ustawy UFP wynika, że "uchwała budżetowa JST jest specyficznym aktem normatywnym, wiążącym podmioty administracji samorządowej. Wyznacza granice rocznej działalności budżetowej organów i jednostek samorządu. Skierowana jest do organu wykonawczego (prezydenta miasta, burmistrza, zarządu powiatu) JST" (A. Borodo, Finanse publiczne, Zagadnienia ustrojowe i prawne, Wolters Kluwer Warszawa 2019 str.149). Zatem między uchwałą Rady Miejskiej w sprawie emisji obligacji a uchwałą budżetową powinna zachodzić zgodność tego rodzaju, że zobowiązania przyjęte w uchwale Rady Miejskiej mają oparcie w uchwale budżetowej, będącej podstawą gospodarki finansowej Gminy w danym roku budżetowym. Istotne jest, że w dniu podjęcia uchwały poddanej kontroli przez organ nadzoru obowiązywała uchwała Nr XIX/128/2020 Rady Miejskiej w Korszach z dnia 29 stycznia 2020 r. w sprawie zmian uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Korsze na rok 2020, z której wynika, że na 2020 r. nie zaplanowano deficytu budżetowego, lecz nadwyżkę budżetu w kwocie 5.385.247,86 zł. Z wyżej przytoczonego art.217 ustawy UFP wynika, że nadwyżka budżetu (dodatnia różnica między dochodami a wydatkami JST) jest przeciwieństwem deficytu budżetowego (ujemna różnica między dochodami a wydatkami). Ponadto z ww. uchwały wynika, że planowana jest nadwyżka budżetu w kwocie 5.385.247,86 zł, przeznaczona na rozchody i lokaty. Nie zaplanowano w uchwale tej rozchodów przeznaczonych na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, pożyczek lub wykup papierów wartościowych. W ocenie Sądu prawidłowo uznało zatem Kolegium RIO, że z tak zaplanowanego budżetu Gminy Korsze nie wynikają jego potrzeby pożyczkowe. Nie został spełniony warunek określony w art.89 ust.1 pkt 2 ustawy UFP, z uwagi na niezaplanowanie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Rozpatrując skargę Gminy Korsze Sąd nie dopatrzył się wad rozstrzygnięcia nadzorczego skutkujących uznaniem skargi. W ocenie Sądu prawidłowo uznało Kolegium RIO, że uchwała Rady Miejskiej przepis art.89 ust.1 ustawy UFP narusza. Bowiem emisja obligacji przez JST możliwa jest tylko w celach określonych w ww. przepisie. Cele te, chociaż w literalny sposób zostały wskazane w uchwale w sprawie emisji obligacji (wskazano, że celem jest pokrycie planowanych deficytów oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań), to jednak zapisy te nie miały oparcia w uchwale budżetowej, co wyżej zostało wykazane. Tym samym nie zaistniała żadna z przesłanek emisji obligacji, wymienionych w ww. przepisie. Zgodnie z art.91 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art.91 ust.3 ww. ustawy). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ww. ustawy). Za niezasadne uznał Sąd zarzuty naruszenia art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej, gdyż uchwała ta narusza prawo, a także zarzuty naruszenie art.89 ust.1 pkt 2-4 ustawy UFP, gdyż przepisy te zostały zastosowane prawidłowo. Sąd nie stwierdził, aby organ nadzoru dopuścił się opisanych w skardze naruszeń, bowiem zarówno przytoczył właściwe dla sprawy przepisy prawa, jak i dokonał ich prawidłowej wykładni w świetle stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wykazania istotnej sprzeczności uchwały Rady Miejskiej z prawem, skutkującej stwierdzeniem jej nieważności. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).