I SA/Ol 247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca),, sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję odnośnie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia odsetek od składek, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakład, ZUS, organ) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" 2018r. nr "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania w części składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz w części należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, do ZUS wpłynęła w dniu 17 stycznia 2018r. odpowiedź L. W. (dalej skarżący, strona, wnioskodawca) na pismo Zakładu o nr "[...]" niedołączone do nadesłanych Sądowi akt sprawy, w którym skarżący wyjaśnił, że złożył wszystkie wymagane druki w tym informację o uzyskanej pomocy de minimis, w którym wskazał okres w zakresie którego wnioskuje o umorzenie zobowiązań i wydane przez ZUS decyzji. Następnie ZUS ww. decyzją z "[...]" 2018r. odmówił w sentencji wszczęcia postępowania w sprawie: 1. rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek: - na ubezpieczenia społeczne za okres 08.2000r.-08.2001r., 10.2009r.-01.2010r. w kwocie 10.646,17 zł - na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06.2000r.-08.2001r., 10.2009r.-11.2009r. w kwocie 3.711,53 zł za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. umorzenia należności z tytułu składek: - na ubezpieczenia społeczne za okres 08.2000r.-08.2001r., 10.2009r.-01.2010r. w kwocie 55.008,79 zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 10.297,79 zł i odsetek w kwocie 44.711 zł, - na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06.2000r.-08.2001r., 10.2009r.-11.2009r. w kwocie 8.132 zł, - na FPiFGŚP za okres 07.2000r.-08.2001r., 10.2009r.-01.2010r. w kwocie 4.787,26 zł, w tym z tytułu: składek w kwocie 1.483,26 zł i odsetek w kwocie 3.304 zł, za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Jako podstawę prawną pkt 1 sentencji Zakład powołał w sentencji art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1778), zwanej dalej "u.s.u.s.", oraz w pkt 2 sentencji: art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W uzasadnieniu ZUS stwierdził, że na koncie płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Podał, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się", co oznacza, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek wskazanych w pkt 1 sentencji Zakład nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Organ ocenił, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. Przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek. Zakład na tym tle uznał, że na podstawie tego przepisu nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wskazanych w pkt 2 sentencji. ZUS powołał się także na art. 83b u.s.u.s. i art. 61a § 1 K.p.a. i podał, że jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych we wniosku strony. Stwierdził, że po zakończeniu tego postępowania wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności. Wnioskodawca zgłosił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że zobowiązania będące przedmiotem umorzenia pochodzą sprzed ponad 10 lat i powinny być już umorzone. Mimo tego skarżący wniósł jednak o ich umorzenie w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Wyjaśnił, że nie jest w stanie opłacić zaległości, zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie ma majątku, jego jedynym źródłem dochodu są środki z przewozu osób pojazdem osobowym, który może wykonywać w ograniczonym zakresie z uwagi na zły stan zdrowia. Po opłaceniu kosztów paliwa i utrzymania pojazdu pozostała kwota nie pozwala na wykupienie wszystkich leków. Wymienił szereg poważnych chorób, na które zapadł: "[...]". Podał, że spłata jakichkolwiek zobowiązań wobec ZUS spowodowałaby znaczny uszczerbek dla niego i jego rodziny oraz pozbawiłaby go możliwości egzystencji. ZUS utrzymując w mocy własną decyzję z dnia "[...]" 2018r. powołał się w sentencji decyzji z dnia "[...]" na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W uzasadnieniu organ powtórzył dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej przez stronę decyzji. Podał, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie stosuje się instytucji umorzenia należności. Powyższe wyklucza możliwość podejmowania przez Zakład rozstrzygnięć w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek. Natomiast umorzenie z powodu trudnej sytuacji powołane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. ZUS podsumował, że wydał kwestionowaną decyzję z dnia "[...]" 2018r. wobec treści art. 61a § 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dwoma pismami datowanymi na 20 marca 2018r., które wpłynęły do ZUS w dniach: 23 marca 2018r. (k. 2 - 5 akt sądowych) i 3 kwietnia 2018r. (k. 6 - 9). Wnioskodawca zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez WSA w Olsztynie poprzez umorzenie zobowiązań skarżącego względem ZUS, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Zakładowi do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił zaskarżonej decyzji: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wydanie orzeczenia rażąco niekorzystnego dla strony, oraz nieuwzględnienie szeregu istotnych okoliczności mających znaczący wpływ na prawidłowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy; - nieuwzględnienie nowych okoliczności, które zostały przedstawione przez skarżącego. W treści skargi powtórzono dotychczasową argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że spełnił wszystkie przesłanki niezbędne do umorzenia zobowiązań w oparciu o zapisy ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek (Dz. U. z 2012r., poz. 1551). W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi która wpłynęła w dniu 23 marca 2018r. oraz odrzucenie skargi która wpłynęła 3 kwietnia 2018r. Podał, że oba pisma są tożsame pod względem treści, różnią się jedynie sekwencją akapitów. Z tego powodu konieczne jest traktowanie tych pism jako odrębnych środków odwoławczych. ZUS uznał, że pismo które wpłynęło 3 kwietnia 2018r. stanowi kolejną skargę, co jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast wnosząc o oddalenie skargi, która wpłynęła w dniu 23 marca 2018r., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. ZUS podał, że zaskarżona decyzja ma charakter czysto formalny. Jej podstawy i uzasadnienie potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne normuje ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w przepisach art. 145 - 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w przepisach p.p.s.a., zaś w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności, w zakresie wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy poprzez umorzenie przez WSA w Olsztynie zobowiązań strony względem ZUS, Sąd stwierdza, że nie ma uprawnień do podjęcia takiego orzeczenia. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co przedstawiono powyżej na podstawie art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. Tylko Zakład jest uprawniony do umorzenia zaległości składkowych wnioskodawcy. Z kolei pisma z dnia 20 marca 2018r., które wpłynęły w dniach: 23 marca 2018r. (k. 2 - 5 akt sądowych) i 3 kwietnia 2018r. (k. 6 - 9), stanowią jedną skargę, i niezasadne jest ich dzielenie i oddalenie jednej skargi przy odrzuceniu później złożonej, w przeciwieństwie do wywodów pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na mocy art. 123 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Na gruncie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przesłankami odmowy wszczęcia postępowania są wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołana przez ZUS regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., ma zastosowanie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 46/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że "Przewidziany w art. 30 u.s.u.s. wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności jest ściśle określony i nie obejmuje on umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki zaś muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Ustawodawca nie wyłącza więc dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 u.s.u.s. wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek". Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalającą ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. W pierwszej kolejności jednak przywołania wymaga art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który wyjaśnia używane w ustawie pojęcia "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy: 1)dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2)sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3)nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4)nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5)naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6)jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). W wyroku z dnia 28 września 2017r., sygn. akt II GSK 1491/17 NSA wskazał, że "błędne jest stanowisko, że odsetki od składek finansowane przez płatnika (pracodawcę) z tytułu nieopłaconych składek finansowanych zarówno przez pracownika, jak i finansowanych przez pracodawcę, mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 30 u.s.u.s. Wadliwy jest wniosek, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje możliwość umorzenia należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wyłącznie płatnikom składek będących jednocześnie ubezpieczonymi". Z zaskarżonej do sądu decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS wynika natomiast wprost, że odmowa wszczęcia postępowania dotyczy odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek. Organ nieprawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu odsetek od składek wymienionych w pkt 2 sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia "[...]" 2018r., które faktycznie ma opłacać skarżący. Organ prawidłowo powołał się na treść art. 30 u.s.u.s. odnośnie składek. Na gruncie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przesłankami odmowy wszczęcia postępowania są wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. W tym zakresie skarga okazała się bezzasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Natomiast Organ błędnie interpretował treść art. 30 u.s.u.s. odnośnie odsetek. W rezultacie Organ bezzasadnie z powołaniem się na art. 61a § 1 k.p.a odmówił wszczęcia postepowania odnośnie umorzenia odsetek. ZUS ponownie rozstrzygając sprawę powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, w przedmiocie żądania morzenia odsetek. Z powołanych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w związku z treścią art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.