I SA/Ol 256/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, asesor WSA Renata Kantecka, Protokolant Katarzyna Niewiadomska, po rozpoznaniu w Olsztynie, na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2008 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. R. jest właścicielem gruntu rolnego klasy VI o powierzchni 585 m2, zabudowanego domem letniskowym o powierzchni użytkowej 147 m2. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wójt Gminy ustalił W. R. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2008r. W/w decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezsporny jest stan faktyczny, podatnik nie kwestionuje bowiem faktu, że zbudował i użytkuje dom letniskowy. Uważa jedynie, że z uwagi na utrudnienia wywołane prowadzeniem baru gastronomicznego na sąsiedniej posesji jego dom utracił walor domu letniskowego i winien być opodatkowany według niższej stawki. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) wymiar podatku dokonywany jest na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60 ze zm., dalej cyt. jako Ord. pod.). W związku z tym organy podatkowe przy wymiarze podatku od nieruchomości są związane zapisami w ewidencji gruntów i budynków i nie mogą dokonywać własnych ustaleń w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy oddalił wszystkie wnioski dowodowe podatnika, gdyż toczące się postępowania (zarówno przed inspekcją nadzoru budowlanego jak i tutejszym kolegium) dotyczą całkowicie innych kwestii nie mających żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej wymiaru podatku. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego ustalenia wysokości należnego podatku od nieruchomości, stosując się do obowiązujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego oraz przyjmując dane dotyczące przedmiotu opodatkowania zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz informacjach przedłożonych przez podatnika. W/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył W. R. wnosząc o jej uchylenie oraz o przeprowadzenie następujących dowodów : – dołączenie do niniejszej sprawy akt spraw już prowadzonych przez SKO nr "[...]" i "[...]", dotyczący wszczętych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy; – zażądanie od Powiatowego Inspektora Budowlanego akt postępowania nr "[...]" wszczętego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku letniskowego na lokal małej gastronomii- bar; – zażądanie od Wójta Gminy akt podręcznych dotyczących w/w decyzji oraz wyjaśnienia na piśmie czy działalność gospodarcza – prowadzenie baru została zlikwidowana czy jedynie zawieszona; – zażądanie dokumentów dotyczących podatków pobieranych przez Gminę od właściciela sąsiedniej nieruchomości , bo nie jest wykluczone, że gmina naliczyła mu niższy podatek niż płaci on sam skarżący; – zażądanie od Wójta Gminy oryginalnych dokumentów dotyczących zgody Rady Gminy oraz wystąpienia do nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu (post fatum) użytkowania obiektu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości; – zażądanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oryginalnej dokumentacji w sprawie załatwienia wniosku Wójta. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj: – art. 5 ust. 1 pkt 2 lit e ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2006r. nr 121, poz. 844 ze zm., dalej cyt. jako u.p.o.l.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sprawie winien bowiem zostać zastosowany przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.o.l.; – art. 5 ust. 1 pkt 2 lit e w nawiązaniu do art. 4 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 3 u.p.o.l. poprzez błędne uznanie, że budynek letniskowy nie jest budynkiem mieszkalnym tylko zalicza się do budynków pozostałych (niemieszkalnych); – art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w nawiązaniu do § 65 ust. 1 pkt 1 -10 oraz § 65 ust 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. nr 112, poz. 1317 ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że budynek letniskowy zalicza się do budynków pozostałych (niemieszkalnych) mimo, że wskazane rozporządzenia nie przewidują wśród rodzai zawartych tam budynków nazwy budynku letniskowego, co z kolei prowadzi do wniosku o niedopuszczalnym, dowolnym stosowaniu przepisów podatkowych w zakresie nazewnictwa budynków w ewidencji, przez posługiwanie się nazewnictwem, którego powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują; – § 1 ust. 1 lit. e uchwały Rady Gminy Nr XIV/71/2007 w sprawie stawek podatku od nieruchomości na rok 2008 przez błędne uznanie, że w trakcie użytkowania zajętego budynku na cele rekreacyjne i letniskowe nie może on utracić swego pierwotnego przeznaczenia tj. rekreacyjno-letniskowego pozostając jedynie budynkiem mieszkalnym, do którego powinna być zastosowana stawka zawarta w § 1 ust. 2 lit a uchwały Rady Gminy przewidziana dla budynków mieszkalnych; oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 187 i 188 Ord. pod. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych podatnika, mających na celu wykazanie utraty charakteru domu letniskowego i zastosowania innej niższej stawki podatku od nieruchomości. To zaś doprowadziło do tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ rozstrzygający zaniechało spełnienia obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także oparcia się na dokumencie, który urzędowo nie potwierdzał zgodnego z prawem stanu rzeczy. W uzasadnieniu strona skarżąca dodatkowo wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zaliczeniu budynku letniskowego do kategorii budynków mieszkalnych w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 1 u.p.o.l. decyduje kryterium zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Tymczasem budynek letniskowy, którego jest właścicielem spełnia dla niego jako emeryta obecnie jedynie funkcje mieszkaniowe. W tym właśnie budynku koncentruje się jego życiowa działalność, od przejścia na emeryturę od 2007r. Fakt zmiany przeznaczenia budynku został zgłoszony organowi podatkowemu pierwszej instancji jeszcze przed wydaniem decyzji, gdy w 2007r. zakwestionował decyzje Wójta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo podniesiono, iż najistotniejszy merytoryczny zarzut pojawił się po raz pierwszy dopiero w skardze wniesionej do WSA. Gdyby w odwołaniu lub piśmie skierowanym do SKO skarżący stwierdził, że należący do niego budynek spełnia dla niego funkcje mieszkaniowe i w tym właśnie domu "koncentruje się życiowa działalność" skarżącego kolegium wydałoby decyzję kasacyjną, kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ podatkowy pierwszej instancji. Tymczasem jedynym zarzutem zawartym przez podatnika w odwołaniu była rzekoma utrata walorów letniskowych domu na skutek prowadzenia w sąsiedztwie baru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia co do zgodności z prawem, sąd zbadał więc prawidłowość wydanych w sprawie aktów zarówno pod względem zastosowania przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Należy jednak zauważyć, że potrzeba kontroli decyzji w aspekcie zgodności z prawem materialnym możliwa jest tylko w przypadku braku istotnych naruszeń prawa procesowego a w szczególności braku naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego i zapewniających prawidłowość ustaleń faktycznych. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialno -prawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. W postępowaniu, które zakończyło się zaskarżoną decyzją doszło do niewątpliwego istotnego naruszenia przepisów postępowania. Przyznaje to jednoznacznie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Podatnik zakwestionował bowiem kwalifikację jego budynku jako letniskowego , twierdząc, że powinien on być opodatkowany jak budynek mieszkalny. Obowiązkiem organu odwoławczego było w takiej sytuacji zbadanie prawidłowości decyzji organu I instancji i to bez ograniczania się tylko do tych okoliczności faktycznych , na które powoływał się podatnik. Obligowała do tego zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art.122 Ord. pod., zgodnie z którą organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Realizacji tej zasady służą inne reguły postępowania , szczegółowiej określające obowiązki organów prowadzących postępowanie. I tak, w art. 187§1 Ord. pod. nałożono na organ podatkowy obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego a w art. 191 Ord. pod. obowiązek oceny całego materiału dowodowego celem wykazania , czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast w art.180§1 Ord. pod. wprowadzony został tzw. otwarty system dowodów , polegający na tym ,że jako dowód należy dopuścić wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Należy przy tym podnieść ,że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest do ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 233§2 i 3 Ord. pod. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz rozstrzygnąć ją we własnym zakresie merytorycznie w ramach przedmiotu ( rodzaju ) sprawy . Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 233§2 Ord. pod. organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jeżeli wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Zacytowane wyżej przepisy postępowania zostały naruszone w postępowaniu poddanym kontroli sądu . Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu a związanych z okolicznościami , które według podatnika spowodowały utratę charakteru letniskowego przez posiadany budynek. Nie podjęły żadnych czynności dowodowych w kierunku zbadania innych okoliczności , które pozwoliłyby ustalić rzeczywisty charakter tego budynku i ocenić zasadność żądania podatnika z punktu widzenia przepisów prawa materialnego określających opodatkowanie budynków .W konsekwencji sprawa rozstrzygnięta została decyzją ostateczną mimo istotnych braków postępowania dowodowego i niewyjaśnienia zasadniczych , niezbędnych do trafnego rozstrzygnięcia okoliczności. Taką okolicznością jest przede wszystkim sposób wykorzystywania budynku a więc ustalenie , czy rzeczywiście służy on podatnikowi (i jego rodzinie) do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Jak bowiem wskazywano w uchwale NSA z dnia 22 kwietnia 2002r. , sygn. akt FPK 17/01 , kryterium decydującym o zaliczeniu budynku do poszczególnych kategorii budynków , o których mowa w art. 5 ust. 1 u.p.o.l. jest kryterium zaspakajania określonych potrzeb właściciela i osób mu bliskich. W uchwale tej wskazano ,że "budynek letniskowy" będzie mieścił się w pojęciu "budynku mieszkalnego" wówczas , gdy jest użytkowany przez właściciela i jego bliskich celem zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych a nie rekreacyjnych, wypoczynkowych czy lokaty kapitału. Zauważenia wymaga nadto, że ustalając charakter budynku powinno się uwzględnić zmiany stanu prawnego , które zaszły po wydaniu powyższej uchwały Wprawdzie co do zasady cytowana uchwała zawiera nadal aktualna wskazówkę ,lecz nie można pomijać faktu ,że od 1 stycznia 2003r. weszły w życie zmiany ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Nowelizacja wprowadziła do definicji budynku odniesienie do przepisów prawa budowlanego (art.1a ust.1 u.p.o.l.) . Obok okoliczności sposobu faktycznego wykorzystywania budynku , celem prawidłowego zakwalifikowania budynku jako mieszkalnego lub innego (np. letniskowego) konieczne jest sięgnięcie do przepisów prawa budowlanego (ustawy i przepisów wykonawczych), określających wymogi jakie powinien spełniać budynek mieszkalny. Konieczne jest więc ustalenie czy budynek jest trwale związany z gruntem i jakie są jego cechy techniczne. Poczynieniu tych ustaleń służyć może m.in. zbadanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej a w tym projektu budowlanego budynku, decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę , decyzji o dopuszczeniu do użytkowania. Środkiem dowodowym przydatnym do tego celu mogą być także oględziny budynku i opinia biegłego. O zakresie i potrzebie przeprowadzenia każdego z takich dowodów decyduje organ postępowania, mając na uwadze zacytowanie wyżej przepisy postępowania. W związku z powołaniem się przez organ odwoławczy na przepis art. 21 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jako podstawę zakwalifikowania budynku, stwierdzić jednak należy, że w aktach sprawy nie ma dokumentu (wyciągu z ewidencji gruntów i budynków), który pozwalałby na określenie charakteru przedmiotowego budynku . Ponieważ, jak już stwierdzono , powyższe okoliczności w ogóle nie były przedmiotem ustaleń organu w rozważaniach zaskarżonej decyzji, konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego w przedstawionym wyżej kierunku, co powinny uczynić organy rozpoznające ponownie sprawę. Dopiero po ustaleniu ,że budynek spełnia kryteria budynku mieszkalnego i jako taki jest wykorzystywany możliwa będzie prawidłowa jego kwalifikacja i określenie prawidłowej stawki podatku od nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi , podnoszonych także w toku postępowania administracyjnego a związanych z eksponowanymi przez skarżącego jako wiodące okolicznościami utraty przez budynek "waloru letniskowego", stwierdzić należy , że stanowisko zajęte w tym względzie przez organ odwoławczy jest trafne. O tym czy budynek ma charakter mieszkalny czy inny w żadnej mierze nie decydują bowiem okoliczności związane z działalnością gospodarczą prowadzoną na sąsiedniej działce. Całkowitym niezrozumieniem zasad postępowania podatkowego jest przenoszenie kwestii dotyczących udzielenia sąsiadowi zezwoleń na prowadzenie baru z piwem na postępowanie w przedmiocie podatku od nieruchomości. Zezwolenia takie udzielane są w innym postępowaniu a ich zgodność z prawem oraz ocena działania wójta nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu podatkowym . Dlatego też celem zgodnego z prawem ustalenia charakteru przedmiotowego budynku i określenia wysokości podatku do nieruchomości nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dowodów wnioskowanych przez skarżącego a dotyczących zezwolenia na działanie baru i prowadzenia takiego baru na sąsiedniej działce. W tym stanie sprawy , wobec stwierdzenia istotnego , mającego wpływ na wynik sprawy , naruszenia przepisów postępowania , na mocy art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec należało jak w sentencji wyroku. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2. Sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art.200 i 205§1 p.p.s.a.