I SA/Ol 256/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod asesor WSA Katarzyna Górska ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nakazania ponownego przekształcenia trwałych użytków zielonych oddala skargę. Przedmiotem skargi R. K. (dalej: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ odwoławczy", "organ" lub "Dyrektor ARiMR") utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Kierownik KBP") z dnia "[...]" nr: "[...]" nakazującą ponowne przekształcenie trwałych użytków zielonych (dalej: "TUZ") wartościowych pod względem środowiskowym. Przyczyną wydania tej decyzji było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji w trakcie weryfikacji wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r., że położone w miejscowości "[...]", działki o numerach ewidencyjnych: "[...]" o powierzchni odpowiednio: 3,57 ha, 0,53 ha, 0,75 ha i 0,97 ha, na których znajdowały się trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym, zostały przekształcone lub zaorane i nie są użytkowane jako TUZ, o których mowa w art.45 ust.1 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013"). Organ pierwszej instancji na podstawie art.11 ust.1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") stwierdził, że skoro skarżący, wbrew zakazowi określonemu w art. 45 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1307/2013, przekształcił lub zaorał trwałe użytki zielone, to jest obowiązany do ponownego przekształcenia tego obszaru w trwały użytek zielony, przy czym powinno to nastąpić nie później niż do dnia 31 maja roku następującego po roku złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Skarżący złożył odwołanie, wyjaśniając, że zaorał przedmiotowe działki, ponieważ zmuszony był do zlikwidowania stada krów w związku z ich chorobą, na dowód czego załączył decyzję Powiatowego Inspektora Weterynarii z dnia "[...]". Zatem z przyczyn niezależnych od siebie, skarżący zmuszony był zmienić profil produkcji, tj. zaprzestał produkcji mleka i nie potrzebuje już dużej powierzchni TUZ. Potrzebuje natomiast ziemi do uprawy zbóż. Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach kontroli administracyjnej wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na 2017 r. porównano dane z wniosku z danymi zawartymi w bazie referencyjnej LPIS w zakresie TUZ cennych przyrodniczo i stwierdzono, że skarżący przekształcił TUZ wrażliwe pod względem środowiskowym na działkach o wyżej podanych numerach w grunt orny. Organ podkreślił, że działki te znajdują się na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków "[...]", dla którego obowiązuje plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]", głównym celem którego jest ochrona bociana białego. Zaznaczył organ także, iż przepisy art.45 ust.1 i ust.3 rozporządzenia nr 1307/2013 upoważniają państwa członkowskie do wyznaczenia trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym, których to użytków nie wolno przekształcać ani zaorywać. Dyrektor ARiMR powołał się także na przepisy krajowe, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie wyznaczenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym (Dz. U. z 2015 poz. 348 oraz z 2016 r. poz. 313), które określa w Polsce trwałe użytki zielone wartościowe pod względem środowiskowym. Z przepisów rozporządzenia wynika, że do TUZ wartościowych pod względem środowiskowym zalicza się, na obszarach Natura 2000, te TUZ, dla których ustanowiono plany zadań ochronnych lub w planach ochrony określono działania ochronne dla siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk położonych na tych trwałych użytkach zielonych. Zaś w przypadku braku planów zadań ochronnych lub planów ochrony, zalicza się te TUZ, które wymieniono w załączniku do rozporządzenia. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że sporne działki położone są w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków "[...]", dla którego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Warmińska PLB280015 (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2014 r. poz. 3086) ustanowiono plan zadań ochronnych PLB280015. Ochronie na tej podstawie podlega przede wszystkim gatunek bociana białego, który osiąga tu największą liczebność i największe zagęszczenie w kraju. RDOŚ wskazał ten plan jako działania ochronne w celu zachowania obecnej powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ). Jako teren realizacji ww. zadań wskazano cały obszar Natura 2000. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem rolnika, który przekształcił lub zaorał obszar trwałych użytków zielonych, jest ponowne przekształcenie tego obszaru w trwały użytek zielony, co wynika z przepisów art. 42 rozporządzenia (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 1, z późno zm., zwane dalej "rozporządzeniem nr 639/2014"). Rolnik powinien obowiązek ten wypełnić do dnia złożenia wniosku o płatność na następny rok. Organ stwierdził także, że w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne jest przekształcenie TUZ, przy czym jest możliwe tylko w przypadku, gdy korzyści środowiskowe tych obszarów, w szczególności pochłanianie dwutlenku węgla, są nadal osiągane. Jako przykład wskazano zalesienie, jeśli jest prowadzone w ramach środków rozwoju obszarów wiejskich. We wspomnianych wyżej ograniczonych przypadkach państwo członkowskie może odstąpić od wyznaczenia przedmiotowych działek jako wrażliwych środowiskowo. Organ zaznaczył, że cofnięcie wyznaczonego trwałego użytku zielonego wrażliwego pod względem środowiskowym musi być określone w jednoznacznym akcie administracyjnym lub decyzji organu odpowiedzialnego. Takie wycofanie powinno być odpowiednio zaktualizowane w systemie identyfikacji działek rolnych, zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Dz.U.UE.L.2014.181.48 z dnia 2014.06.2, dalej: "rozporządzenie nr 640/2014"). W rozpatrywanej sprawie Dyrektor ARiMR nie stwierdził wystąpienia żadnej z powyższych okoliczności. Nie uznał wyjaśnień złożonych przez skarżącego, który powoływał się na chorobę krów, likwidację stada bydła i konieczność pozyskania gruntów pod uprawę zbóż. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że pomoc w postaci płatności w ramach wsparcia bezpośredniego nie ma charakteru bezwarunkowego. Producenci rolni, korzystający z tej pomocy, powinni być świadomi obowiązku przestrzegania obowiązujących zasad i powinni dokładać należytej staranności na etapie deklarowania określonych zwierząt we wniosku i oświadczeniach, po to, aby weryfikacja wniosku i oświadczeń nie stwarzała dla nich, podczas kontroli, zaskakujących sytuacji. Od decyzji tej złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art.7, art.8, art.77 §1 i art.107 §3 poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym statusu działek objętych postępowaniem jako TUZ wrażliwych pod względem środowiskowym, zaniechanie rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny z pominięciem zarzutów podniesionych przez stronę, a dotyczących przyczyn przekształcenia trwałych użytków zielonych, w tym zaniechanie rozważenia, czy w okolicznościach sprawy nie zachodzi przypadek siły wyższej lub innych nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art.4 ust.1 rozporządzenia nr 640/2014. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art.45 ust.1 rozporządzenia nr 1307/2013, art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 639/2014 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez przyjęcie, że wystąpiły okoliczności do obciążenia skarżącego sankcją na podstawie powołanych przepisów oraz że działki objęte skarżoną decyzją stanowią TUZ cenne przyrodniczo. Podniesiono też naruszenie, poprzez niezastosowanie, przepisu art.4 ust.1 rozporządzenia nr 640/2014. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew obowiązkowi, organ nie powiadomił skarżącego w karcie informacyjnej dołączonej do wstępnie wypełnionego wniosku o płatność w 2015 r. o tym, że posiada TUZ cenne przyrodniczo. Ponadto zauważył, że w decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 informowano go wprawdzie o występowaniu na działkach deklarowanych przez skarżącego TUZ-ów cennych przyrodniczo, lecz częściowo dotyczyło to innych działek niż objęte skarżoną decyzją tj. informacja nie obejmowała działki nr "[...]". Skarżący podniósł także, że w ww. decyzji odwołano się do zmiany rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2016 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyznaczenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym, natomiast decyzja nakazująca przywrócenie trwałych użytków zielonych odwołuje się do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Według skarżącego, treść tego zarządzenia nie pozwala na proste ustalenie, czy i jakie działki będące w jego posiadaniu zostały uznane za TUZ cenne pod względem przyrodniczym. Zauważono, w skardze, że brak wypełnienia przez organ obowiązku informacyjnego powinien wpłynąć na zakres odpowiedzialności beneficjenta za ewentualne zaoranie lub przekształcenie TUZ-ów. Tymczasem w zaskarżonej decyzji kwestia ta została pominięta, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów Kpa. Zdaniem skarżącego, nie można przypisać mu winy za dokonanie przekształcenia TUZ, ponieważ było to następstwem nadzwyczajnych okoliczności, tj. konieczności wykonania decyzji powiatowego lekarza weterynarii, nakazującej likwidację stada krów w związku ze stwierdzeniem choroby zakaźnej. Skarżący zarzuca organowi, że ograniczył się jedynie do wskazania, że okoliczność ta nie może być wzięta pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu, chociaż powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi przypadek tzw. siły wyższej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia w rozumieniu art.4 ust.1 rozporządzenia nr 640/2014. Podkreślił, że taką możliwość wprost dopuszczono w tego rodzaju sprawach, wskazując na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia "[...]", znak "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżący przed złożeniem wniosku o płatność w 2017 r. miał pełną wiedzę o powierzchni trwałych użytków zielonych cennych przyrodniczo. W załączniku o nr 2/15, złożonym przez skarżącego wraz z wnioskiem o przyznanie płatności, w rubryce 7 zawarta jest informacja o powierzchni TUZ cennych przyrodniczo, deklarowanych do płatności. Dyrektor ARiMR wskazał, że przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich obligowały organ do wydania decyzji nakazującej ponowne przekształcenie trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym, nie pozostawiając luzu decyzyjnego w tym zakresie, w razie stwierdzenia, iż rolnik naruszył zakaz wynikający z treści art.45 ust.1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1307/2013. Przy czym nakaz ponownego przekształcenia nie ma charakteru kary administracyjnej lub sankcji. Ponadto organ podkreślił, że w zaskarżonej decyzji wymieniono ograniczone przypadki przekształcania TUZ, możliwe tylko w nadzwyczajnych sytuacjach, a następnie stwierdzono że żadna z nich nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też przedstawione w skardze argumenty, dotyczące okoliczności podjęcia decyzji o zaoraniu TUZ wartościowych pod względem środowiskowym po kontroli weterynaryjnej nie mogły zostać uwzględnione. Organ zauważył także, że zgodnie z ust.2 art.4 ww. rozporządzenia nr 640/2014 przypadek wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności rolnik powinien zgłosić pisemnie właściwemu organowi (wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ), w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym był w stanie dokonać tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Punktem wyjścia do rozważań Sądu są przepisy art.45 ust.1 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art.11 ust.1 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Z ww. przepisów rozporządzenia wynika, że państwa członkowskie wyznaczają trwałe użytki zielone, które są wrażliwe pod względem środowiskowym na obszarach objętych dyrektywami 92/43/EWG lub 2009/147/WE i które wymagają ścisłej ochrony. Rolnicy nie mogą przekształcać ani zaorywać trwałych użytków zielonych położonych na obszarach wyznaczonych przez państwa członkowskie. Z kolei art.11 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jednoznacznie wskazuje, że rolnik, który wbrew zakazowi określonemu w art. 45 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1307/2013 przekształcił lub zaorał trwałe użytki zielone, o których mowa w art. 45 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia, jest obowiązany do ponownego przekształcenia tego obszaru w trwały użytek zielony, nie później niż do dnia 31 maja roku następującego po roku złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Ponadto rolnik ma obowiązek przywrócenia lub ustanowienia trwałych użytków zielonych nie później niż do dnia 31 maja roku następującego po roku złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Przepis ten jest zbieżny z art.42 ust.1 rozporządzenia nr 639/2014. Zgodnie z art.11 ust.3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, obowiązek przywrócenia TUZ stwierdza, w drodze decyzji, kierownik biura powiatowego Agencji. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że na posiadanych przez skarżącego działkach znajdowały się TUZ cenne przyrodniczo, że skarżący wiedział o tym w chwili składania wniosków o przyznanie płatności na 2017 r. oraz że skarżący zlikwidował te TUZ i obsiał grunty roślinami uprawnymi. Przepisy ust.1 – 3 art.3 powołanej w ww. art.45 ust.1 rozporządzenia nr 1307/2013 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7 z dnia 1992.07.22) przewidują stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Zgodnie z ww. przepisami, sieć ta, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I oraz siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez Państwa Członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG. Każde Państwo Członkowskie bierze udział w tworzeniu Natury 2000 proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, o których mowa w ust. 1. W tym celu każde Państwo Członkowskie wyznacza tereny stanowiące specjalne obszary ochrony przy uwzględnieniu celów określonych w ust. 1. Państwa Członkowskie, w razie potrzeby, podejmują starania w celu poprawy ekologicznej spójności Natury 2000 poprzez zachowanie oraz, w stosownych przypadkach, rozwinięcie cech krajobrazu o dużym znaczeniu dla dzikiej fauny i flory. Skarżący nie podważał ustaleń co do tego, że sporne działki znajdują się na obszarze Natura 2000. Słusznie przytoczył organ odwoławczy treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wyznaczenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym, określających trwałe użytki zielone wartościowe pod względem środowiskowym. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że do TUZ wartościowych pod względem środowiskowym zalicza się, na obszarach Natura 2000, te TUZ, dla których ustanowiono plany zadań ochronnych lub w planach ochrony określono działania ochronne dla siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk położonych na tych trwałych użytkach zielonych. Z treści powołanego przez organ rozporządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]" wynika, że dla obszaru, na którym położone są sporne działki, ustanowiono plan zadań ochronnych dla bociana białego, obejmujący cały obszar Natura 2000. Zatem działki o numerach wskazanych w zaskarżonej decyzji znajdują się na terenach objętych planem zadań ochronnych dla bociana białego i stanowią TUZ cenne przyrodniczo. Skarżący wiedział o tym składając wnioski o przyznanie płatności na 2016 r. i na 2017 r. Wskazuje na to treść załączników do tych wniosków ("Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności"), złożonych odpowiednio w dniu "[...]" i w dniu "[...]". W rubryce 6 ww. "Instrukcji" należało wykazać, w odniesieniu do odpowiednich numerów działek, powierzchnię trwałych użytków zielonych (nie będących TUZ cennymi przyrodniczo), zaś w rubryce 7 należało podać powierzchnię trwałych użytków zielonych cennych przyrodniczo. W rubryce 7 "Instrukcji" załączonych do ww. wniosków o płatność, wymienione zostały sporne działki (K-28.4, K-34.3), co wskazuje na wiedzę skarżącego na temat znajdujących się na jego działkach TUZ cennych przyrodniczo. Zatem nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący braku poinformowania skarżącego przez organ o tym, że jego działki są trwałymi użytkami zielonymi cennymi przyrodniczo. Powołany w skardze wyrok o sygn.: IIII SA/Wr 707/17 z dnia 5 grudnia 2017 r. nie ma odniesienia do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy innej sytuacji niż ta, w której znalazł się skarżący. Okoliczność zlikwidowania przez skarżącego TUZ na ww. działkach nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana, a jedynie tłumaczona potrzebą uzyskania powierzchni uprawnej po likwidacji stada krów. W tej sytuacji organ zobligowany był do nałożenia na skarżącego obowiązku przywrócenia TUZ, na podstawie ust.3 art.11 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Nie można zgodzić się ze skarżącym co do tego, że organ winien zastosować art.4 ust.1 rozporządzenia nr 640/2014 r. Przepis ten mówi o zachowaniu prawa do pomocy w sytuacji, gdy beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Przepis nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż organ nie pozbawił skarżącego prawa do płatności, nie nałożył kary ani sankcji, lecz nakazał przywrócenie działek do takiego stanu, w jakim powinny się znajdować. W związku z powyższym, dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, aby doszło w niej do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nie naruszono także wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Stan sprawy został przez organ wyjaśniony w takim stopniu, który pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie jest oceną dowolną i wbrew temu, co twierdzi skarżący, nie pomija argumentów dotyczących przyczyn przekształcenia TUZ. Organ odwoławczy w decyzji na str.6 wskazał na podnoszone przez skarżącego argumenty i wyjaśnił, dlaczego nie mogą zostać wzięte pod uwagę. W związku z powyższym, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U z 2018 r., poz. 1302) oddalono skargę.