I SA/Ol 258/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2017r. oddala skargę. H. B. (dalej skarżąca, strona, podatnik) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) z "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2017 r.. Z przedstawionych wraz ze skargą do kontroli Sądu akt podatkowych sprawy wynika, że skarżąca w deklaracji na podatek od nieruchomości za 2011 r. wykazała do opodatkowania grunty pozostałe: 3,1282 ha i budynek mieszkalny o powierzchni 280 m2, zaś w informacji w sprawie podatku rolnego na 2011 r. - obszar stanowiący grunty rolne, rowy i nieużytki o ogólnej powierzchni 0,0289 ha, a zwolnione: 1,5167 ha. Ponadto strona jest właścicielem 1,2750 ha lasów. Natomiast z wypisów z ewidencji gruntów i budynków, jak i ze złożonych informacji w sprawie podatku od nieruchomości wynika, że podatnik jest właścicielem szeregu nieruchomości gruntowych, położnych w obrębie A., w powiecie "[...]", m.in. działki nr 3/9 o łącznej powierzchni 4,0222 ha, w tym sklasyfikowanej jako Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 3,1282 ha, R - grunty orne: 0,3286 ha, N - nieużytki: 0,5142 ha, W - rowy: 0,0056 ha i Ps - pastwiska trwałe: 0,0456 ha (k. 79 akt podatkowych). Ma też inne działki nr "[...]". Kierując się powyższym Burmistrz "[...]" (dalej Burmistrz) wydał 7 lutego 2017 r. decyzję nr "[...]" w sprawie wymiaru podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości na 2017 r. pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego w kwocie 5.256 zł, płatnej w czterech ratach. Burmistrz wyliczył podatek: a) od nieruchomości w ogólnej kwocie 5.198 zł: od budynku mieszkalnego 280 m2 x 0,69 zł = 193,20 zł i od gruntów pozostałych od powierzchni 31.282 m2 x 0,16 zł = 5.005,12 zł, b) leśny: 54 zł od 1,2750 ha lasów, c) rolny: 4 zł od użytków o powierzchni 0,0289 ha. Decyzja została doręczona stronie 4 marca 2017 r. (k. 69-70). Nie wniesiono od niej odwołania. Pismem z 10 lipca 2019 r. podatnik wniósł do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Podniesiono, że Burmistrz bezzasadnie wyliczył podatek wyłączając z użytkowania rolniczego grunt nr 3/9. Na wyrysie tej działki nie widać żadnych budowli, a w rejestrze budynków również nie ma na działce żadnych budynków (k. 10). W toku postępowania strona pismem z 15 listopada 2019 r. wniosła o przeprowadzenie przez Kolegium w składzie rozpatrującym sprawę, wizji lokalnej działki nr 3/9, w celu rozwiania wątpliwości, czy omawiany grunt był kiedykolwiek wyłączony z użytkowania rolniczego (k. 101). Powołała się na pismo Starosty w "[...]" z 8 lipca 2019 r., zgodnie z którym brak jest w operacie ewidencji gruntów i budynków powiatu budynków położonych na ww. działce (k. 102). Kolegium decyzją z "[.1.]" r. nr "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza. Powołało w sentencji art. 248 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej O.p.). Organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki z art. 247 § 1 O.p.. Nie stwierdził bezsporności i oczywistości naruszenia prawa. Zarzut błędnej kwalifikacji gruntu czy też nieistnienia budynku mógłby być rozstrzygany w postępowaniu odwoławczym, instancyjnym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Organ przedstawił treść § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w roku podatkowym w niniejszej sprawie - dalej rozporządzenie) i wskazał, że do kategorii gruntów rolnych nie zaliczono gruntów oznaczonych jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy - Bp, a zatem grunty te podlegają podatkowi od nieruchomości. Grunty pozostałe od powierzchni 31.282 m2 zostały opodatkowane prawidłowo. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej zmianę. Podniosła, że nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej na działce nr 3/9, w tym również w budynku mieszkalnym. Zatem sporna nieruchomość nie powinna zostać opodatkowana podatkiem od nieruchomości. Decyzją z "[...]" r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z "[.1.]" r.. W uzasadnieniu organ powołał art. 247 § 1 O.p., art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.), dalej u.p.o.l., art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 888 ze zm., dalej u.p.l.) i art. 1, art. 6c ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1256 ze zm., dalej u.p.r.). Organ zaznaczył, że powołał przepisy w brzmieniu obowiązującym w roku podatkowym w niniejszej sprawie. SKO wskazało, że podstawę wymiaru podatków stanowią dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.). Przy czym wypis z rejestru gruntów jest dokumentem urzędowym. Ponadto wiedzę o posiadanych przez osoby fizyczne przedmiotach opodatkowania organ czerpie z deklarowanych przez podatników informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych. Kolegium powołało art. 6 ust. 6 u.p.o.l., art. 6a ust. 5 u.p.r. i art. 6 ust. 2 u.p.l.. Organ uznał, że nie sposób zarzucić, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem prawa. SKO uznało za zasadną ocenę wyrażoną w uzasadnieniu własnej decyzji, wydanej w pierwszej instancji, o braku bezsporności, oczywistości tego naruszenia, oraz o możliwości podnoszenia zarzutów co do kwalifikacji działki w toku zwykłego postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza. Kolegium oceniło, że obecnie nie sposób dopatrzeć się w niej rażącego naruszenia prawa. Strona zaskarżyła powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 u.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymiaru podatku rolnego nie dokonuje się na podstawie sklasyfikowania gruntów w ewidencji gruntów, lecz na podstawie informacji podatnika w sprawie podatku od nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, 2. art. 2 ust. 2 u.p.o.l. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymiaru podatku od nieruchomości nie dokonuje się na podstawie sklasyfikowania gruntów w ewidencji gruntów, lecz na podstawie informacji podatnika w sprawie podatku od nieruchomości, z tym, że oświadczenie podatnika również nie dawało żadnych podstaw do opodatkowania podatkiem od nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, oraz z pominięciem właściwych podstaw opodatkowania, która to okoliczność stanowi podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, 3. art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy podatkowe mogą wymierzać podatek rolny, leśny i od nieruchomości z pominięciem klasyfikacji gruntów, oraz mylne uznanie, że organ podatkowy przy wymiarze podatku od nieruchomości nie jest związany zapisem ewidencji gruntów i budynków, co doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Strona powołała akty prawne oraz orzecznictwo sądowe i podkreśliła wiążący charakter danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla opodatkowania w omawianych podatkach. Zdaniem skarżącej prowadzenie działalności rolniczej na gruntach oznaczonych Bp powoduje naliczenie podatku rolnego, a nie podatku od nieruchomości. Skarżąca natomiast nie prowadzi działalności gospodarczej na spornych gruntach. Strona podniosła, że SKO w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się w żaden sposób do kwestii prowadzenia rzekomej działalności gospodarczej na nieruchomościach opodatkowanych podatkiem od nieruchomości. Powołała orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie definicji działalności gospodarczej (postanowienie SN z 2 lutego 2009r. sygn. akt V KK 330/08), jak też orzeczenia sądów co do oczywistego charakteru naruszenia prawa polegającego na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94). Skarżąca podała, że złożona informacja w sprawie podatku od nieruchomości na 2011 r. zawiera poważne braki, które powodują, że w ogóle nie powinien się znaleźć w obrocie prawnym. We wskazanej informacji brak numeru NIP, Pesel i daty urodzenia podatnika, księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, wskazania okoliczności powodujących konieczność złożenia informacji, kraju zamieszkania, województwa, powiatu, wskazania gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, opisu powierzchni użytkowej budynku; nie zawiera żadnych informacji, nazwiska i imienia osoby składającej, daty wypełnienia informacji, identyfikacji przyjmującego formularz w adnotacjach organu podatkowego, podpisu przyjmującego i daty przyjęcia. Skarżąca dołączyła do skargi wniosek o przyznanie płatności na 2020 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym zgłosiła do płatności 2,83 ha działki nr 3/9. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 25 czerwca 2020 r. Kolegium wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Sąd pismem z 14 lipca 2020 r. zawiadomił o powyższym skarżącą, która nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., na wniosek stron, skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym. Z deklaracji skarżącej na podatek od nieruchomości i z wypisu z rejestru gruntów wynikało, że wykazała ona do opodatkowania m.in. grunty pozostałe: o pow. 3,1282 ha, nr ewidencyjny 3/9, oznaczone Bp- zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Podstawowym kryterium decydującym o zaliczeniu gruntu jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, rolnym czy też leśnym jest jego klasyfikacja w ewidencji gruntów i budynków. Stanowi o tym art. 21 ust. 1 ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem "podstawę wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków". To na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków organ podatkowy wymierza odpowiedni podatek i tymi danymi jest związany ( por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2020 r. , sygn. akt II FSK 1816/19). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, o czym jest mowa w art. 247 § 1 pkt 2 o.p., oznacza wydanie decyzji, pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał to w orzecznictwie - por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2014 r., II FSK 879/13; z dnia 3 lipca 2013 r., I FSK 256/12; z dnia 29 stycznia 2010 r. I FSK 1952/08). Decyzje podatkowe zostały wydane na podstawie przepisów rangi ustawowej. Nie można zatem zarzucić organowi wydania decyzji bez podstawy prawnej, skoro w dacie jej wydania istniały przepisy prawa materialnego upoważniające organ do określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości. W świetle powołanego przepisu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje, których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczone są wadami, których enumeratywny wykaz określają przepisy art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej, czy te wady nie występują. Celem takiego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może się przeradzać w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 127 Ordynacji podatkowej. O rażącym naruszeniu prawa można będzie mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa ma wynikać w oczywisty sposób z prostego zestawienia ze sobą treści decyzji i treści przepisu. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" wtedy, gdy czynność postępowania organu podatkowego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustalone. W rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia, że w ogóle doszło do naruszenia prawa. Brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. SKO prawidłowo uznało, że kwestionowana decyzja nie była obciążona wadami, których enumeratywny wykaz określają przepisy art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ nie naruszył przepisów, powołanych w skardze, przepisów prawa materialnego: art. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 u.p.r., art. 2 ust. 2 u.p.o.l., art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. SKO zasadnie wskazało, że podstawę wymiaru podatków stanowią dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przy czym wypis z rejestru gruntów jest dokumentem urzędowym. Ponadto Organ odwoławczy wskazał, że wiedzę, o posiadanych przez osoby fizyczne przedmiotach opodatkowania, organ czerpie z deklarowanych przez podatników informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych. Kolegium wskazało na art. 6 ust. 6 u.p.o.l., art. 6a ust. 5 u.p.r. i art. 6 ust. 2 u.p.l.. W związku z tym za bezzasadne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że o kwalifikacji prawnej tej działki nie decyduje ewidencja gruntów i budynków , a ich faktyczne wykorzystanie. Według niej decydujące znaczenie ma sposób wykorzystywania spornych nieruchomości. O kwalifikacji prawnopodatkowej części działki nr 3/9, o powierzchni 3,1282 ha, decyduje sklasyfikowanie - Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane. To przesądza, że nie jest ona działką rolną. Nie ma zatem znaczenia sposób jej wykorzystania. W konsekwencji trafnie organy podatkowe uznały, że podlega ona opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. A zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2017 r.. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i po myśli art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.