I SA/Ol 273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013r. sprawy ze skargi K. S. W. na informację Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę K. S.prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą X złożyła do Agencji Rozwoju Regionalnego (dalej jako "Agencja"), wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego 2007 – 2013 w ramach konkursu "[...]" , pod tytułem "Y". Pismem z dnia "[...]" Agencja poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny formalnej. Wskazała, że wniosek nie spełnia następujących kryteriów formalnych określonych w dokumentach programowych Regionalnego Programu Operacyjnego 2007 – 2013 : 1. kompletność załączników, 2. zakwalifikowania się w ramach danego działania/poddziałania i zgodności z zapisami Linii Demarkacyjnej pomiędzy programami operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej, 3. kwalifikowalności kategorii kosztów, 4. zgodności projektu z regulaminem konkursu i ogłoszeniem o konkursie. Agencja stwierdziła, że nie złożono załączników do wniosku o dofinansowanie, które nie podlegają uzupełnieniu, tj. opinii o innowacyjności. Przedstawiona opinia o innowacyjności wydana została w dniu "[...]"., na potrzeby realizacji projektu podmiotu nie będącego wnioskodawcą w niniejszym konkursie. Zgodnie ze wzorem opinii o innowacyjności, zamieszczonym w dokumentacji konkursowej (Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 do konkursu "[...]") opinia powinna zostać sporządzona na wniosek przedsiębiorcy aplikującego o dofinansowanie w ramach konkursu "[...]". Nadto opinia ta nie odnosi się do konkretnych wydatków, które są objęte budżetem projektu. Z uwagi na brak potwierdzenia innowacyjnego charakteru inwestycji, Agencja stwierdziła, że uzasadnienie, cel i rodzaj projektu nie są zgodne z celami Poddziałania 1.1.7. Z uwagi na brak właściwej opinii o innowacyjności nie potwierdzono także, że przedstawione przez wnioskodawcę w opisie projektu wydatki służą bezpośrednio zakupom innowacyjnych maszyn, urządzeń, ciągów technologicznych, wartości niematerialnych i prawnych. Nie zostały także spełnione zapisy załącznika nr 4 do Regulaminu naboru i oceny wniosku o dofinansowanie projektów do konkursu "[...]". Wnioskodawca skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia protestu. W proteście kwestionował zasadność postawionego przez Agencję zarzutu dotyczącego braku formalnego wniosku w postaci opinii o innowacyjności. Pismem z dnia "[...]". Agencja poinformowała o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W konsekwencji powyższego wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na informację o negatywnej ocenie projektu, wnosząc o skierowanie wniosku do ponownej oceny formalnej. Ocenie zarzucił niezgodność z Regulaminem naboru i oceny projektów, instrukcją wypełnienia wniosku, instrukcją wypełniania załączników oraz kryteriami wyboru projektów. Wskazał na naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009r. nr 84, poz. 712 ze zm., dalej zwana u.z.p.p.r.), poprzez nie zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz brak odniesienia się w piśmie z dnia "[...]". do zarzucanych błędów proceduralnych. Zdaniem skarżącej uzasadnienie oceny jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż wnioskodawcy zarzuca się, że nie złożył opinii o innowacyjności i jednocześnie wskazuje się na przedstawioną przez stronę opinię. Zaznaczyła również, że instrukcja wypełniania załączników na str.23 wskazuje jakie elementy powinna zawierać opinia o innowacyjności. Opinia przedstawiona przez nią wystawiona została przez instytucję do tego uprawnioną i zawiera wszystkie wymagane elementy. W opinii określono, że zastosowana technologia jest nie starsza niż 3 lata, a modele produktów producent wprowadził do oferty w styczniu 2011r., co wskazuje, że innowacja jest na skalę światową. Skarżąca podkreśliła, że instrukcja wypełniania załączników wprowadza w błąd, czym narusza art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., gdyż na str.23 wskazano, że wzór opinii o innowacyjności stanowi załącznik nr 10, a załącznik ten określa "Formularz identyfikacji finansowej". Zdziwienie budzi też – zdaniem skarżącej – negowanie daty wystawienia opinii o innowacyjności i podmiotu, na którego została ona wystawiona. Data wystawienia opinii jest aktualna – nie była wystawiona ponad 3 lata temu, a skoro dana technologia jest uznana za innowacyjną, to bez znaczenia jest na kogo opinia została wystawiona. Wskazała, że w innych województwach w przypadku podobnych naborów wniosków o dofinansowanie, ta sama opinia o innowacyjności jest brana pod uwagę i uznawana za prawidłową. Skarżąca podkreśliła, że instrukcja wypełnienia załączników podaje zamknięty katalog załączników wymaganych w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie i nie ma w nim opinii o innowacyjności. Może być zatem złożona w późniejszym terminie. Zgodnie z Regulaminem, wnioskodawca winien więc być wezwany do złożenia stosownych wyjaśnień i złożenia prawidłowej opinii o innowacyjności. Odnośnie drugiego kryterium skarżąca wskazała, że opinia o innowacyjności jest wystawiona przez instytucję do tego uprawnioną, dotyczy kupowanej w ramach projektu technologii oraz zawiera wymagane elementy określone w instrukcji. Wnioskodawca w dokumentacji konkursowej opisał wpływ projektu na wprowadzenie innowacyjnych zmian w firmie. Kryterium to jest zatem spełnione. W ocenie spełnienia kryterium trzeciego i czwartego nie można bazować na opinii o innowacyjności, która nie jest wymagana w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie. Ocena tych kryteriów, bazująca na opinii o innowacyjności, jest wadliwa i niezgodna z dokumentacją konkursową. Skarżąca stwierdziła, że skoro instrukcja wypełniania załączników nie przedstawia w sposób precyzyjny wytycznych w postaci wzoru opinii o innowacyjności, to Agencja nie może zarzucać wnioskodawcy, że nie zastosował się do wzoru, który nie istnieje we wskazanym miejscu w instrukcji. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliła także, że złożony dokument zawiera opis kilku rodzajów urządzeń stomatologicznych produkowanych przez firmę S i został wykonany dla tej firmy, nie dotyczy więc bezpośrednio projektu wnioskodawcy. Na podstawie tego dokumentu nie wiadomo, który z wymienionych unitów wnioskodawca zamierza nabyć, nie potwierdza okresu i zakresu stosowania technologii będącej przedmiotem projektu. Agencja wskazała, że wzór opinii o innowacyjności znajduje się na str.79-81 instrukcji, a ewentualna pomyłka literowa w numerze odwołania, nie może stanowić argumentu na rzecz braku wzoru, gdyż wnioskodawca składając wniosek zobowiązany jest zapoznać się z obowiązującą dokumentacją konkursową, a w przypadku pytań i wątpliwości to w jego interesie leży zwrócenie się po informację do instytucji organizującej konkurs. Stwierdziła, że dokumentacja konkursowa jasno określa, że kryterium dopuszczającym w konkursie "[...]"jest złożenie opinii o innowacyjności. Agencja zaznaczyła, że niespełnienie pozostałych wymienionych kryteriów wynika bezpośrednio z niemożliwości stwierdzenia innowacyjnego charakteru projektu w rozumieniu kryteriów konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej zwana: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania, przez m.in. Instytucję Pośredniczącą, oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po uzyskaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie, o której mowa w art.30b ust.4 (art.30c ust.1 u.z.p.p.r.). Podkreślić należy, że sąd rozstrzyga skargę na informację o negatywnej ocenie projektu, a nie na negatywny wynik procedury odwoławczej. Nie ulega wątpliwości, że systemów realizacji programów operacyjnych nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w tym do aktów prawa miejscowego. Równocześnie zauważyć należy, że systemów realizacji programów operacyjnych zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowania w ramach programu operacyjnego. System realizacji programu operacyjnego ma umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w stworzonym na jej podstawie programie operacyjnym. Akty te mogą zatem stanowić podstawę kontroli, ale tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Spór w rozpoznanej sprawie dotyczy stwierdzenia, czy opinia o innowacyjności dołączona przez wnioskodawcę do wniosku o dofinansowanie projektu spełnia kryteria formalne, czy też nie. Konsekwencją stwierdzenia, że opinia ta nie jest prawidłowa była bowiem negatywna ocena wniosku na etapie oceny formalnej, wobec uznania, że nie spełniono opisanych na wstępie kryteriów formalnych. W sprawie zasadnicze znaczenia ma § 6 pkt 14 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej II stopnia (Agencji Rozwoju Regionalnego) do konkursu "[...]". Stanowi on bowiem, że wniosek winien być złożony co najmniej łącznie z wypełnionym biznesplanem oraz opinią o innowacyjności, a brak wniosku, biznesplanu oraz opinii o innowacyjności nie podlega uzupełnieniu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Agencja nie miała prawa do wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie prawidłowo wypełnionej opinii o innowacyjności. Złożenie nieprawidłowej opinii o innowacyjności nie może skutkować wezwaniem do uzupełnienia wniosku w przypadku, gdy brak takiej opinii nie podlega uzupełnieniu. Opinia o innowacyjności musi być złożona prawidłowo pod względem formalnym już w momencie składania wniosku o dofinansowanie. Kolejną kwestią jest formalna poprawność złożonej opinii o innowacyjności. Zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników do wniosków o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 do konkursu "[...]" (dalej jako "instrukcja") załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu, a wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć wszystkie niezbędne załączniki. Wskazano, że załączniki dzielą się na wymagane w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie, dodatkowe oraz dokumenty, które należy dołączyć przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Zaznaczono, że poza wymienionymi załącznikami wymaganymi w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie, w zależności od działania/poddziałania, mogą być wymagane dodatkowe dokumenty. W instrukcji podkreślono, że przed złożeniem wniosku należy zapoznać się z opisem dodatkowych dokumentów, aby upewnić się, że w ramach danego działania/poddziałania instytucja organizująca konkurs nie wymaga dodatkowych załączników. Tym samym zawarte w skardze twierdzenie, że w instrukcji podano zamknięty katalog załączników wymaganym w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie, jest bezpodstawne. Wśród innych/dodatkowych załączników do wniosku instrukcja wymienia opinię jednostki naukowej lub stowarzyszenia technicznego lub branżowego o innowacyjności projektu w skali regionu. Zamieszczona lista innych/dodatkowych załączników także nie stanowi katalogu zamkniętego. W dalszej części instrukcji wskazano, że wnioskodawca w ramach poddziałania 1.1.7 obligatoryjnie składa opinię o innowacyjności projektu w skali kraju lub regionu, wystawioną przez jednostkę naukową w rozumieniu art.2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. nr 96, poz.615) lub przez stowarzyszenie branżowe lub techniczne. Opinia powinna potwierdzać okres i zakres stosowania technologii będącej przedmiotem projektu. Wskazano przy tym, że wzór opinii stanowi załącznik nr 10 oraz, że jest on dostępny na podanych stronach internetowych. Rację ma skarżąca stwierdzając, że oznaczenie numeryczne załącznika jest nieprawidłowe, gdyż załącznik nr 10 stanowi "Formularz identyfikacji finansowej". Stwierdzić jednakże należy, że wzór opinii o innowacyjności znajduje się wśród załączników do instrukcji – stanowi on załącznik nr 8. Zawarty w instrukcji błąd dotyczący wskazania nieprawidłowego numeru załącznika nie może jednakże zostać uznany za naruszenie zasady przejrzystości postępowania przy ocenie projektu. Instrukcja zawiera bowiem niewątpliwie wzór opinii o innowacyjności, a wnioskodawca winien dla dobra własnego interesu wykazać się dokładnością i wnikliwością przy sporządzaniu zarówno wniosku o dofinansowanie, jak i obligatoryjnych załączników do wniosku. Przed przystąpieniem do konkursu racjonalnie działający wnioskodawca winien zapoznać się z pełną dokumentacją konkursową, przede wszystkim z regulaminem danego konkursu, instrukcją wypełniania wniosku, instrukcją wypełniania załączników do wniosku, wytycznymi w sprawie kwalifikowalności kosztów, definicjami kryteriów. Każdy kto przystępuje do danego konkursu zapoznaje się z wymaganiami, które musi spełnić by pozytywnie został rozpoznany jego wniosek. W przypadku stwierdzenie, że pod wskazanym numerem załącznika znajduje się wzór innego dokumentu, wnioskodawca winien bądź prześledzić kolejne załączniki do instrukcji, bądź też uzyskać informację o spornym załączniku bezpośrednio w instytucji ogłaszającej konkurs (tu: Agencja). Podkreślić przy tym należy, że wzór załącznika znajdował się także na wskazanych w instrukcji stronach internetowych, a zatem jego istnienie i dostępność nie budzi wątpliwości. W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. sąd uznał za bezzasadny. Dokonując porównania opinii o innowacyjności załączonej do wniosku z wzorem opinii o innowacyjności zawartym w instrukcji, stwierdzić należy, że nie zawierają one zbieżnych treści. Opinia przedłożona przez skarżącą nie zawiera wszystkich wymaganych instrukcją danych – nie ma w niej stwierdzenie, że projekt (podkreślenie sądu) dotyczy inwestycji w aktywa materialne oraz aktywa niematerialne i prawne związane z tworzeniem nowego zakładu, rozbudową istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu, związanej z zastosowaniem nowych rozwiązań technologicznych prowadzących do powstania i wprowadzenia na rynek nowego lub zasadniczo ulepszonego produktu, a przede wszystkim uzasadnienia takiego stwierdzenia. Brakuje także wskazania czy inwestycja polega na zakupie lub wdrożeniu rozwiązania technologicznego, które: 1) nie jest stosowane w kraju, 2) jest stosowane w kraju, ale nie jest ona stosowane w regionie, 3) jest stosowane w regionie nie dłużej niż 3 lata – wraz z uzasadnieniem takiego twierdzenia. Nadto, jak słusznie wskazuje Agencja, przedłożona przez skarżącą opinia o innowacyjności dotyczy pięciu unitów, a z wniosku o dofinansowanie (jak i z dołączonego do wniosku biznesplanu) nie wynika jakie urządzenie zamierza nabyć skarżąca - czy właśnie jedno z tych które objęte są dołączoną opinią, czy też inne. Tym samym stwierdzić należy, że dołączona do wniosku opinia nie potwierdza okresu i zakresu stosowania technologii będącej przedmiotem projektu. Wobec stwierdzenia, że sporna opinia nie spełnia warunków określonych w dokumentacji konkursowej, a przy tym stanowi załącznik obligatoryjny w momencie składania wniosku o dofinansowanie, który nie podlega uzupełnieniu w toku procedury konkursowej, stwierdzić należy, że prawidłowo Agencja oceniła, że wniosek nie spełnia kryterium kompletności załączników. Z tym twierdzeniem wiąże się także stwierdzenie braku spełnienia pozostałych, wymienionych przez Agencję kryteriów formalnych. Jak już wskazano na wstępie, kontrola sądu obejmuje informację o negatywnej ocenie wniosku, dlatego też zarzut dotyczący braku odniesienia się przez Agencję do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie bada zgodności z prawem pisma informującego o wynikach rozpoznania protestu. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, że w podobnych konkursach przeprowadzonych w innych województwach przedłożona przez skarżącą opinia była uwzględniana. Każdy konkurs ma swój regulamin, a w interesie wnioskodawcy leży zapoznanie się z jego treści i skompletowanie dokumentacji konkursowej w sposób umożliwiający pozytywne rozpoznanie wniosku. W konsekwencji powyższego, na podstawie art.30c ust.3 pkt 2 u.z.p.p.r., sąd skargę oddalił, wobec jej nieuwzględnienia.