I SA/Ol 287/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.) Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek Oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" w sprawie odmowy umorzenia T.J. należności z tytułu nieopłaconych składek. Z akt administracyjnych wynika, że T.J. prowadziła działalność gospodarczą od 27.09.1999r. do 1.02.2002r. w zakresie wytwórstwo i usługi artystyczno-plastyczne, sprzedaż wyrobów własnych, usługi graficzne, działalność wydawnicza – oprócz wydawania dzienników i czasopism. W okresie prowadzenia działalności była zobowiązana do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Ponieważ nie wywiązywała się z ustawowego obowiązku terminowego regulowania należnych składek, na jej koncie powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek. Po rozpatrzeniu wniosku T.J. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 2 710,74 zł za okres 10.2001r.-01.2002r., ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 617,45 zł za okres 10.2001r.-01.2002r. i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 188,70 zł za okres 11.2001r.-01.2002r. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 11, poz. 74 ze zm.). Organ nie stwierdził również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni wskazała, że nie prowadzi działalności gospodarczej od 1.02.2002r., od wielu lat poszukuje pracy, jest osobą samotną, "obcą w O.". Od 1.09.2009r. jest osobą bezrobotną z prawem do zasiłku, z którego po opłaceniu mieszkania, pracowni, światła i telefonu na żywność i lekarstwa pozostaje kwota 60,00 zł. W 1991r. otrzymała pokój o powierzchni 11m2 i pracownię plastyczną o powierzchni 21m2. Wykupując na własność te pomieszczenia zadłużyła się w banku i u osób prywatnych, a teraz jako osoba bezrobotna nie jest w stanie spłacić długów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku wnioskodawczyni brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności ZUS. Ponadto z ustaleń organu wynika, że wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu nr "[...]" mieszczącego się w budynku przy Placu "[...]" oraz związanego z lokalem udziału 59/1000 w użytkowaniu wieczystym działki nr "[...]". Według złożonych przez wnioskodawczynię wyjaśnień, w skład tego lokalu wchodzi pokój mieszkalny o powierzchni 11 m2 oraz pracownia plastyczna o powierzchni 21 m2. Z otrzymanego przez organ odpisu księgi wieczystej KW nr 90845/5 wynika, że ww. lokal zajmuje powierzchnię 56 m2 i składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. W dniu 14.01.2010r. Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych dokonał w księdze wieczystej wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej na zabezpieczenie należności ZUS. Zatem nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ nie stwierdził również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie tej przesłanki Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie wykazała wystąpienia okoliczności wskazanych w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. Z przedłożonych dokumentów wynika, że od 1.09.2009r. wnioskodawczyni jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, od 9.09.2009r. do 8.03.2010r. przysługuje jej zasiłek dla bezrobotnych. Wnioskodawczyni podała, że otrzymuje zasiłek w wysokości 510,25 zł. Ponadto na podstawie bazy danych osób ubezpieczonych ZUS ustalono, że od 17.03.2008r. do 1.09.2009r. wnioskodawczyni była zgłoszona do ubezpieczeń z tytułu zatrudnienia u D.P. Z deklaracji ZUS RCA składanych przez płatników składek wynika, że z tytułu zatrudnienia wnioskodawczyni otrzymała wynagrodzenie w wysokości brutto: za 6/2009r. – 2 458,00 zł, za 7/2009r. – 1 853,00 zł, za 8/2009r. – 1 437,40 zł. Z powyższych ustaleń wynika, że obecna sytuacja materialna wnioskodawczyni nie ma charakteru stałego i nie jest wykluczone podjęcie przez nią pacy, która pozwoli na uzyskanie dochodu i opłacenie zaległości. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła również przesłanka określona w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 18.11. (rok nieczytelny) wynika, że wnioskodawczyni od wielu lat leczy się z powodu schorzeń przebytych w 1998r., w ostatnich latach stan zdrowia znacznie się pogorszył. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek wnioskodawczyni wskazała na bardzo słaby stan jej zdrowia, przewlekłe choroby płuc i serca, leczenie w poradni specjalistycznej pulmonologicznej i poradni kardiologicznej. Z przedłożonych dokumentów nie wynika jednak, aby wskazane problemy zdrowotne całkowicie uniemożliwiały podjęcie pracy zarobkowej. Zatem nie można uznać, że wnioskodawczyni jest pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z powodu przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Organ zauważył, że wobec zaprzestania przez wnioskodawczynię prowadzenia działalności gospodarczej nie można uznać, iż wystąpiła przesłanka określona w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższa przesłanka dotyczy sytuacji, gdy z powodu poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Ponadto organ dokonał oceny złożonego wniosku na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074), zgodnie z którym ZUS może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od stycznia 1999 do 31 grudnia 2001r. pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zdaniem organu, w pojęciu "ważnego interesu" mieści się zdarzenie nagłe i losowe, z powodu których zobowiązany nie jest w stanie uregulować zaległości, a na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły takie zdarzenia. Na powyższą decyzję T.J. wniosła skargę wskazując, że była wprowadzana w błąd przez ZUS od 27.09.1999r. Po otrzymaniu w dniu 7.09.2009r. zawiadomienia z ZUS o konieczności dokonania korekty dokumentów, przeprowadziła korekty danych o wyrejestrowaniu z ubezpieczeń w dniu 8.09.2009r. Do 26 listopada 2001r. skarżąca nie miała zaległości w opłacaniu należnych składek, co zostało potwierdzone przez ZUS. Skarżąca wskazała, że posiada uprawnienia do prowadzenia działalności twórczej, którą prowadzi od 21 maja 1981r. Prowadzenie działalności gospodarczej od 27.09.1999r. do 26.11.2001r. zostało zaproponowane przez Powiatowe Biuro Pracy w O. w związku z wieloletnim, bezskutecznym poszukiwaniem pracy. Skarżąca spełniła wymagany warunek prowadzenia działalności gospodarczej przez okres dwóch lat. W listopadzie 2001r. skarżąca wszystko sprzedała i zapłaciła należności wymagane przez ZUS i Powiatowy Urząd Pracy. Od 1.09.2009r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i od dnia 8.03.2010r. nie przysługuje jej zasiłek. Zwróciła się do MOPS w O. z prośbą o pomoc (do skargi zostało dołączone pismo skarżącej zaadresowane do Dyrektora MOPS). W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca wniosła o zakreślenie jej dodatkowego terminu do złożenia wniosków dowodowych. Swój wniosek uzasadniła tym, że skierowała wniosek do Urzędu Skarbowego w O. o wydanie decyzji dotyczącej likwidacji działalności gospodarczej i do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji dotyczącej zmiany daty ostatecznego zakończenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie uregulowała składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 2 710,74 zł za okres 10.2001r.-01.2002r., ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 617,45 zł za okres 10.2001r.-01.2002r. i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 188,70 zł za okres 11.2001r.-01.2002r. T.J. prowadziła działalność gospodarczą od 27.09.1999r. do 1.02.2002r. w zakresie wytwórstwo i usługi artystyczno-plastyczne, sprzedaż wyrobów własnych, usługi graficzne, działalność wydawnicza – oprócz wydawania dzienników i czasopism. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego". Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej· nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych wart. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta wart. 28 ust. 2 cyt ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z księgi wieczystej KW nr "[...]" wynika, że skarżąca posiada lokal o powierzchni 56 m2 i składający się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. W dniu 14.01.2010r. Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych dokonał w księdze wieczystej wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej na zabezpieczenie należności ZUS. Zatem nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności wskazane w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W art. 28 ust. 3b. została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (Dz.U.03.141.1365) z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zwrot w szczególności zawarty w § 3 ust. 1 powołanego oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Organ ustalił bowiem, że skarżąca jest osobą samotną, posiada wysokie kwalifikacje zawodowe i ma możliwość uzyskiwania dochodów. Z przedłożonych dokumentów wynika wprawdzie, że w chwili obecnej jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna i od 9.09.2009r. do 8.03.2010r. przysługuje jej zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 510 zł. To jednak ten ostatni fakt nie może przesądzić o umorzeniu należności. Organ jednocześnie ustalił, że wcześniej skarżąca pracowała i z tytułu zatrudnienia otrzymała wynagrodzenie w wysokości brutto: za 6/2009r. – 2 458,00 zł, za 7/2009r. – 1 853,00 zł, za 8/2009r. – 1 437,40 zł. Z powyższych ustaleń wynika, że obecna sytuacja materialna skarżącej ma charakter czasowy i nie jest wykluczone podjęcie przez nią pracy w przyszłości, która pozwoli na uzyskanie dochodu i opłacenie zaległości. W związku z tym należy stwierdzić, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Zakładu istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Ustalony stan faktyczny został zastosowany do prawidłowo wybranych i interpretowanych norm prawa materialnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd oddalił wiosek dowodowy. Przepis art. 106 § 3 ustawy z 30.8.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) dotyczy dowodów dodatkowych i ma służyć ocenie, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przepis ten nie może być natomiast podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy podatkowe i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którym strona się nie zgadza. Dotyczyły one okresu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. W aktach administracyjnych jest odpis decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia "[...]", z której wynika iż skarżąca została wykreślona z Ewidencji działalności Gospodarczej z dniem 5 lutego 2002r. Ponadto przedmiotem tego postępowania było umorzenie istniejących należności, a nie kwestionowanie ich wysokości. W takich okolicznościach organ, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek nie naruszył powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.