I SA/Ol 288/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Ryszard Maliszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie: odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego I SA/Ol 288/17 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR"), działając na podstawie art.59 §2, art.58 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku K. N. (zwanej dalej "stroną", "skarżącą"), reprezentowanej przez M. N., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia "[...]". Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I., decyzją z dnia "[...]’, przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w łącznej wysokości 27.079,06 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 400,20 zł. Postanowieniem z dnia "[...]’ organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ uchylił opisaną decyzję i przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w łącznej wysokości 24.516,88 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 345,45 zł. Decyzja z dnia "[...]" została doręczona pełnomocnikowi strony M. N. w dniu 30 stycznia 2017r. W dniu 20 lutego 2017r. pełnomocnik wniósł do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odwołanie od tej decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nie wniósł odwołania w terminie z powodu bardzo uciążliwej grypy. Do wniosku o przywrócenie terminu załączył zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że w okresie 6-18 lutego 2017r. był chory na infekcję dróg oddechowych. Rozpoznając wniosek, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art.58 §1 k.p.a). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art.58 §2 k.p.a.). Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowe organ podkreślił, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 455/16, organ podkreślił, że fakt choroby nie jest równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią bądź wynajęty podmiot. Mechaniczne przyjmowanie, że każda cięższa choroba wywołuje obiektywną niemożliwość dokonania czynności procesowej i uzasadnia przywrócenie terminu, byłoby sprzeczne z doświadczeniem życiowym. W ocenie organu odwoławczego, pełnomocnik nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Z wystawionego zaświadczenia lekarskiego z dnia 20 lutego 2017r. wynikało, że w okresie od 6 do 18 lutego 2017r. pełnomocnik był chory na infekcję dróg oddechowych. Z powyższego zaświadczenia nie wynikają inne okoliczności, np. że z uwagi na silne objawy chorobowe pełnomocnik otrzymał zwolnienie z pracy, że ma leżeć, czy też że ma leczyć się szpitalne. W ocenie organu, zaświadczenie lekarskie nie stanowiło podstawy do przyjęcia, iż skarżąca uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. Ponadto ustawodawca ustanawiając 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, umożliwił stronie staranne przeanalizowanie decyzji pod kątem spełnienia przez nią oczekiwań. Wniesienie odwołania nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy gdy strona wykaże, że nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art.58 oraz art.59 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że pełnomocnik nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło nie z jego winy, jak również, że w przewidzianym terminie mógł wnieść odwołanie od decyzji. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w świetle art.58 §1 k.p.a. wystarczy, że strona uprawdopodobni jedynie, a nie udowodni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wymóg uprawdopodobnienia istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, a tylko prawdopodobieństwo prawdziwości twierdzenia o jakimś fakcie, który podlega ocenie organu. Zdaniem strony, jeśli przyczyną uchybienia terminu była choroba, która w ocenie lekarza uniemożliwiała stronie dokonanie czynności w terminie przewidzianym prawem, to dokonanie przez organ odmiennej oceny stanu zdrowia wymagałoby istnienia dowodu pochodzącego od osoby posiadającej wiedzę specjalną albo wykazania nieprawdziwości przedłożonego dokumentu. W ocenie strony, organ administracji zaniechał obiektywnej oceny przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, przy czym w sposób nieuprawniony zakwestionował przedłożone zaświadczenie lekarskie, z którego jednoznacznie wynika, że pełnomocnik skarżącej w terminie do wniesienia odwołania, był w stanie uniemożliwiającym mu podejmowanie czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo wskazała, że pełnomocnik z uwagi na ciężkie, trwałe schorzenia ubiega się o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art.3 §1 i §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie z art.129 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§2). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność uchybienia przez pełnomocnika skarżącej terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]" Decyzja została bowiem skutecznie doręczona w dniu 30 stycznia 2017r., zaś pełnomocnik wniósł odwołanie w dniu 20 lutego 2017r. W opisanym stanie faktycznym pełnomocnik nie dochował 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art.129 §2 k.p.a., a zatem złożenie przez niego wniosku o przywrócenie tego terminu było w pełni uzasadnione. Należy wskazać, że instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (m.in. wniesienia odwołania) została uregulowana w art.58 k.p.a., który stanowi, że: "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.". Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1/ uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2/ wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3/ dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4/ dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin. W ocenie organu odwoławczego, pełnomocnik skarżącej nie uprawdopodobnił, że zwłoka we wniesieniu odwołania nastąpiła bez jego winy, bowiem samo zaświadczenie lekarskie nie stanowiło wystarczającej podstawy do uwzględnienia wniosku. Należy zaznaczyć, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi tylko wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiły dokonanie czynności w przewidzianym terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 794/07, LEX nr 1003680; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, LEX nr 33415; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 25 września 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 575/98, LEX nr 36221; zob. także: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 282-285). Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest - jak już wyżej wskazano - uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w powołanym przepisie, jest środkiem dowodowym niedającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem, a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), Warszawa 1970, s. 135 cyt. za: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 415). Mając powyższe na uwadze, uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić, wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niego niezależna, istniała cały czas, aż do wniesienia o przywrócenie terminu i jednocześnie uniemożliwiła jemu działanie, nawet przy dołożeniu największego wysiłku możliwego w danych okolicznościach. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Analizowaną przesłanką braku winy w uchybieniu terminu zajmowały się sądy administracyjne niejednokrotnie, stwierdzając, że okolicznością wskazującą na brak winy w uchybieniu terminu jest np.: obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działającej osobiście dokonanie czynności procesowej, przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt SA 1072/00), czy też śmierć bliskiej osoby w sytuacji czasowej zbieżności tego wydarzenia z terminem do dokonania czynności procesowej (postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GZ 210/07, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak orzeczenia sądowe przywołane w dalszej części). Do przeszkód wskazujących na brak zawinienia w uchybieniu terminu nie zalicza się natomiast np. długotrwałej choroby strony lub członka jej rodziny, czy też samego faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim od pracy, co odnieść należy również do legitymowania się przez stronę zaświadczeniem lekarskim, że była ona chora w oznaczonym w nim okresie (wyroki NSA: z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2267/11; z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Ka 1609/97; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 278/11). W takim przypadku konieczne jest bowiem wykazanie, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz, że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu tej czynności (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 744/10). Należy przy tym podkreślić, że okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu nie muszą istnieć w całym okresie biegu terminu. Przywrócenie terminu jest dopuszczalne także wówczas, gdy strona odkładała dokonanie czynności do ostatniego dnia terminu, ale tego dnia pojawiła się przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 472/07). W niniejszej sprawie pełnomocnik powinien uprawdopodobnić, że choroba uniemożliwiła mu dokonanie czynności w terminie, a więc że przy dopełnieniu należytej staranności nie mógł dochować terminu np. wyręczyć się inną osobą przy wniesieniu odwołania. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżącej wskazał jako przeszkodę w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania własną chorobę i na tę okoliczność przedłożył zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że w okresie 6-18 lutego 2017r. był chory na infekcję dróg oddechowych. Stwierdził, że nie wniósł odwołania z powodu bardzo uciążliwej grypy. Organ uznał natomiast, że samo zwolnienie lekarskie, nie jest przeszkodą, która uniemożliwia dochowanie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w ustawowym terminie. Konieczne jest wykazanie, że choroba uniemożliwiła dopełnienie reguł należytej staranności, natomiast pełnomocnik nie wykazał, aby taka sytuacja miała miejsce. Zdaniem organu, pełnomocnik nie wykazał, że choroba pozbawiła go aktywności życiowej. Organ odwoławczy nie wezwał jednak pełnomocnika do złożenia dokładniejszych wyjaśnień, uznając że obowiązek uprawdopodobnienia wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, spoczywał na pełnomocniku skarżącej. W niniejszym stanie faktycznym, Sąd stanowiska organu nie podziela. Sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia bowiem organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczyny niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1813/11, Lex nr 1291823). Podkreślić należy, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o pewnym fakcie. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić – stosowną argumentacją – swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Należy zatem podnieść, że uprawdopodobnienie braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2006r. sygn. akt I OSK 1330/05, z dnia 12 października 2011r. sygn. akt II OSK 1431/10). W świetle powyższego należy zatem skonstatować, że organ nie podjął czynności mających na celu ustalenie czy choroba, na którą powołuje się pełnomocnik ("ciężka grypa") uniemożliwiła mu podejmowanie czynności procesowych (wniesienia odwołania) oraz czy pełnomocnik nie mógł posłużyć się pomocą osoby trzeciej przy wniesieniu odwołania. Okoliczność ta, jest tym bardziej istotna gdy uwzględni się, że pełnomocnik skarżącej nie jest profesjonalistą (jest jej ojcem), mieszka w miejscowości, w której nie ma placówki pocztowej i ma inne miejsce zamieszkania niż skarżąca. Nie ustalono przy tym, czy zamieszkuje sam, czy mógł wyręczyć się inną osobą. Uwzględniając powyższe należało uznać, że postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu jest przedwczesne. W ocenie Sądu organ dopuścił się uchybień polegających na niezbadaniu okoliczności wskazanych we wniosku o przywróceniu terminu, przez co naruszył art.58 §1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a.. W związku z powyższym, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ - na zasadzie art.153 p.p.s.a. - uwzględni wskazania Sądu w zakresie ustalenia, czy pełnomocnik skarżącej mógł podjąć czynności zmierzające do wywiązania się ze swoich obowiązków w terminie, a następnie dokona własnej oceny, czy pełnomocnik uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na postawie art.200, art.205 §1 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącej od organu kwota 100 zł obejmuje uiszczony wpis sądowy. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a..