I SA/Ol 297/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca), sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Monika Rząp, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 czerwca 2024 r., nr UP-460/2024 w przedmiocie umorzenia odsetek naliczonych od nieopłaconych składek oddala skargę Skarga P. sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: "spółka", "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "ZUS") utrzymującej w mocy decyzję tego organu z 2 maja 2024 r. nr 923/2024 o odmowie umorzenia odsetek naliczonych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek i ubezpieczonych oraz kosztów upomnienia w łącznej kwocie 352.604 zł. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 26 lutego 2024 r. spółka zwróciła się do ZUS m.in. o umorzenie ww. należności, wskazując na trudną sytuację finansową spółki. Do wniosku spółka załączyła dokumenty finansowe spółki za lata 2021 – 2022, a w toku postępowania także za 2023 r. Decyzją z 2 maja 2024 r. ZUS odmówił umorzenia należności objętych wnioskiem spółki. Organ ocenił bowiem, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497; dalej: "u.s.u.s."). Wykluczył przy tym zastosowanie w tej sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zauważając, że przepis ten dotyczy wyłącznie umorzenia należności za osobę samodzielnie prowadzącą działalność gospodarczą, natomiast na koncie spółki figurują należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zauważyła, że decyzja organu w głównej mierze odnosi się do umorzenia składek, podczas gdy spółka złożyła wniosek o umorzenie odsetek i kosztów upomnienia. Utrzymując w mocy decyzję o odmowie umorzenia ww. należności ZUS wyjaśnił, że umorzenie odsetek od nieopłaconych składek oraz kosztów upomnienia odbywa się na tych samych zasadach co należności głównych. Podkreślił, że z uwagi na specyfikę zadłużenia, które dotyczy odsetek od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek i ubezpieczonych oraz kosztów upomnienia, wniosek spółki mógł zostać rozpatrzony tylko w oparciu o przesłanki całkowitej nieściągalności długu opisane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., które jednak zdaniem organu nie wystąpiły w tej sprawie. ZUS podał, że nie ma zastosowania w tej sprawie przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. (dotycząca śmierci zobowiązanego), gdyż wniosek złożyła osoba prawna. Stwierdził, że w sprawie nie zachodzą także przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., ponieważ nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, a także nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Zdaniem organu nie zachodzi także przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. ponieważ spółka jest wpisana do rejestru przedsiębiorców KRS, co oznacza, że podmiot nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Podobną ocenę organ wyraził odnośnie do przesłanki opisanej w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. zauważając, że wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wniosła spółka, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W opinii organu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., gdyż wniosek złożyła osoba prawna, a upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe dotyczy osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. Natomiast przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ przyjął ponadto, że nie zachodzi w tej sprawie przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., gdyż nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ wyjaśnił, że aktualnie wobec spółki Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne z rachunku bankowego oraz dokonano zajęcia wierzytelności w Urzędzie Skarbowym [...]. Podniósł, że nie został ustalony element całkowitej nieściągalności długu przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Zaznaczył, że nawet w przypadku stwierdzenia bezskuteczności egzekucji wobec spółki istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania na członków jej zarządu (art. 116 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 u.s.u.s.). W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] z 20 listopada 2023 r. o umorzeniu egzekucji wobec skarżącej ze względu na jej bezskuteczność - na fakt bezskuteczności egzekucji. Skarżąca zarzuciła naruszenie w tej sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365; dalej: "rozp.MGPiPS"). Wywiodła, że umorzenie odsetek nie narusza interesu ani pracowników ani Skarbu Państwa - systemu ubezpieczeń społecznych. Wskazała, że odsetki są należnością uboczną, nie wpływają na stan oszczędności pracownika, stanowią one w istocie dodatkowy dochód przypadający Skarbowi Państwa. Zdaniem skarżącej pogląd, że osoba prawna nie może ubiegać się o ulgę w postaci umorzenia odsetek jest skrajnie krzywdzący w sytuacjach nadzwyczajnych, a w takiej znalazła się spółka. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem 30 października 2024 r., Sąd dopuścił dowód z załączonego do skargi postanowienia komornika sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek oraz kosztów upomnienia. Jak trafnie wskazał bowiem organ umorzenie tego rodzaju należności odbywa się na tych samych zasadach co należności głównych. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane co do zasady tylko w przypadkach całkowitej ich nieściągalności, a ta zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z ustaleń organu poczynionych w toku postępowania (opisanych na s. 1-2 niniejszego uzasadnienia) wynika, że z ww. przypadkami całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Jednak do skargi załączone zostało postanowienie komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] z 20 listopada 2023 r. o umorzeniu egzekucji wobec skarżącej ze względu na jej bezskuteczność. Skarżąca wykazała zatem wystąpienie w tej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek opisanej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., co jednak nie jest równoznaczne z obowiązkiem organu przyznania wnioskowanej ulgi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawione zostało bowiem uznaniu organu, o czym świadczy użycie w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu "należności z tytułu składek mogą być umarzane". Stwierdzenie wystąpienia w danej sprawie przesłanek do ich umorzenia nie jest zatem równoznaczne z umorzeniem tych należności, a jedynie stwarza organowi możliwość wydania pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Brak natomiast tego rodzaju przesłanek obliguje organ do wydania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Wymaga również podkreślenia, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Opisywana kontrola nie obejmuje natomiast tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od wykazania, że stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 20 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1175/23). Uwzględnienie powyższych uwag natury ogólnej pozwoliło Sądowi na ocenę, że w kontrolowanej sprawie organ, pomimo braku wiedzy o wydanym przez komornika sądowego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej ze względu na jej bezskuteczność, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Zdaniem Sądu ujawniona okoliczność wydania ww. postanowienia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a brak wiedzy organu o wydaniu tego postanowienia nie świadczy o naruszeniu prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy pozwala bowiem na określenie zarówno elementów stanowiących w tej sprawie słuszny interes strony, jak i tych składających się na interes społeczny. W słusznym interesie skarżącej leży niewątpliwie umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na udokumentowaną trudną sytuację finansową spółki. Nie sposób jednak pominąć w tej sprawie, że spółka jest wpisana do rejestru przedsiębiorców KRS, co oznacza, że podmiot nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Z wyjaśnień organu wynika również, że aktualnie wobec spółki Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne z rachunku bankowego oraz dokonano zajęcia wierzytelności w Urzędzie Skarbowym [...]. Ponadto jak słusznie zaznaczył organ nawet w przypadku stwierdzenia bezskuteczności egzekucji wobec spółki istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania na członków jej zarządu (art. 116 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 u.s.u.s.). W tych okolicznościach przyznanie skarżącej wnioskowanej ulgi pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym, w którym leży dbałość o stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ponadto akceptowanie stanu, w którym spółka dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek (także odsetek naliczonych od nieopłaconych składek oraz kosztów upomnienia) godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza określoną w art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Należy także dodać, że umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt I GSK 765/22). W przedmiotowej sprawie brak jest jednak dowodów, że takie okoliczności zachodzą. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ odmawiając skarżącej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek oraz kosztów upomnienia pomimo wystąpienia przesłanki całkowitej ich nieściągalności przekroczył granice uznania administracyjnego. Prawidłowe jest ponadto stanowisko organu, że w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jak również powołany w skardze § 3 ust. 1 pkt 2 rozp.MGPiPS. Przepisy te dotyczą bowiem wyłącznie umorzenia należności za osobę samodzielnie prowadzącą działalność gospodarczą, natomiast na koncie spółki figurują należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.