I SA/Ol 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędzia WSA Renata Kantecka (spr.), Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r., sprawy ze skargi LK na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "[...]", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie płatności rolnych do gruntów rolnych na rok 2007. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż L. K. we wniosku o przyznanie płatności rolnych na 2007r. ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz płatności do roślin energetycznych. Organ I instancji uwzględnił w całości żądanie strony w odniesieniu do deklarowanej powierzchni w zakresie grupy upraw JPO i UPO. W zakresie żądania dotyczącego przyznania płatności do upraw roślin energetycznych do powierzchni 60 ha odmówił natomiast przyznania płatności oraz nałożył sankcję w wysokości 10.187,40 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. Organ I instancji wskazał, iż stwierdzenie w kontroli administracyjnej powierzchni upraw roślin energetycznych wynoszącej 0,00 ha wynika z niedopełnienia przez stronę warunków wynikających z art.31 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. UE L nr 345 z 2004r. str.1 ze zm.), zgodnie z którym wnioskodawcy deklarują właściwym organom władzy łączną ilość zbieranych surowców w rozbiciu na gatunki oraz potwierdzają dostarczone ilości surowców i strony, do których skierowano takie dostawy. Organ wskazał, że strona była zobowiązana złożyć u Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" deklarację o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie. Wobec nie spełnienia ww. obowiązku płatność w tym zakresie została odmówiona i nałożono sankcję. Organ zaznaczył przy tym, iż do zadeklarowanej powierzchni 60 ha rzepaku przyznano płatności JPO i UPO. Stwierdził również , iż w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od zastosowania obniżek i wyłączeń, na podstawie art.68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L nr 141 z 2004r. str.18 ze zm.). W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia na nią sankcji. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie podważa faktu złożenia przez stronę deklaracji i uprawy 60 ha rzepaku, a także twierdzenia strony o zebraniu nasion rzepaku z wymienionej powierzchni. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie była przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie strony lecz kontrola administracyjna, polegająca na badaniu kompletności wymaganych prawem dokumentów oraz poprawności ich wypełnienia. Nie złożenie przez stronę deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych spowodowało, że w zakresie płatności energetycznej powierzchnia upraw roślin energetycznych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 0,00 ha. Organ II instancji stwierdził, iż powodem odmowy przyznania płatności energetycznej i nałożenia sankcji finansowej nie był fakt nie wykorzystania rzepaku na cele energetyczne w gospodarstwie, lecz nie złożenie w wymaganym terminie deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych. Zgodnie z §2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. Nr 139, poz.979), wnioskodawcy przedkładają Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR deklarację o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie w terminie 30 dni od dnia zbioru tych roślin - w przypadku roślin energetycznych zebranych w okresie od dnia 15 marca do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej. Dyrektor Agencji wskazał, że strona podpisując wniosek o przyznanie płatności oświadczyła, iż znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności, oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem oraz o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Odnosząc się do kwestii telefonicznego poinformowania organu o rezygnacji z przerobu rzepaku, wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w lutym 2008r. strona została telefonicznie poinformowana o obowiązkach wynikających z art.31 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.:Dz. U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051), a także o tym, iż termin na złożenia deklaracji wynosił 30 dni od dnia zbioru, oraz o tym, że producent rolny mógł wycofać wniosek o dopłaty do roślin energetycznych, gdy stwierdził niemożność przerobienia deklarowanego rzepaku na biopaliwo. W odwołaniu strona przyznała, że zebrany rzepak sprzedała ze względu na niemożność przerobu na cele energetyczne, podając jako powód brak specjalistycznych maszyn i urządzeń oraz niespójne i nieścisłe przepisy regulujące przerób rzepaku. W ocenie organu odwoławczego powyższe nie może być uznane za siłę wyższą lub nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 2003r., z późn. zm.) . Organ odwoławczy zaznaczył, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zastosowanych obniżek i wyłączeń na podstawie art.68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż strona nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości, polegającej na nie przedłożeniu w wymaganym terminie deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie. Wobec braku regulacji w prawie administracyjnym dotyczących pojęcia winy, organ odwołał się do instytucji cywilistycznych : umyślności i niedbalstwa. Zdaniem organu przed ubieganiem się o przyznanie płatności energetycznej strona winna upewnić się, czy będzie w stanie, mając na uwadze wymogi prawne i techniczne, wypełnić wszystkie przyjęte na siebie obowiązki. Uchroniłoby ją to przed negatywnymi konsekwencjami w postaci odmowy przyznania płatności energetycznej i nałożenia sankcji. Strona miała także możliwość wycofania wniosku w zakresie płatności energetycznej, w sytuacji gdy zorientowała się , że nie będzie w stanie przerobić zadeklarowanego rzepaku na cele energetyczne. Możliwość taką daje art.22 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż strona nie dołożyła należytej staranności jakiej wymagać można od osoby właściwie dbającej o swoje interesy, dlatego też naraziła się na zarzut niedbalstwa. Stosownie do art.51 ust.2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 organ odmówił przyznania płatności do roślin energetycznych oraz nałożył sankcję w wysokości 10.187,40 zł. W skardze na opisaną decyzję L. K. wniósł o jej uchylenie w części podtrzymującej nałożenie sankcji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji , a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ I instancji nie wykazał w oparciu o jakie dowody nie uznał jego działań jako niezawinionych. Stwierdził, iż z podpisanej deklaracji w sprawie wykorzystania lub przetworzenia roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie nie wynikało zobowiązanie do dostarczenia deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie. Podkreślił, że organ nie dokonywał żadnych kontroli uprawianego przez niego rzepaku na cele energetyczne. Deklaracji nie wycofał, gdyż nie miał wówczas jeszcze wiedzy, że z powodów trudności technicznych i administracyjnych nie będzie mógł wybudować urządzeń do przerobu nasion rzepaku na cele energetyczne dla potrzeb gospodarstwa, ale telefonicznie informował organ, że z przyczyn od niego niezależnych nie wykorzysta zebranych nasion rzepaku na cele energetyczne i, że dokona ich sprzedaży. Podniósł, że nie był informowany przez Agencję, że w przypadku nie wykorzystania zebranego rzepaku na cele energetyczne będzie obciążony sankcją. Stwierdził, że uprawiał rzepak ozimy na powierzchni 60 ha i, że z tej powierzchni zebrał 223 tony rzepaku, który w całości sprzedał. W związku z tym nieprawdziwe jest stanowisko organu, że w 2007r. powierzchnia rzepaku w jego gospodarstwie wynosiła 0 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w "[...]" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2009r. skarżący podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze. Podkreślił, iż wypełnił wszystkie zobowiązania, które wymienione były w podpisanej przez niego deklaracji. Nie było wśród nich zobowiązania do składania deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w rozpoznanej sprawie dotyczy nałożenia sankcji finansowej ze względu na nie dostarczenie przez skarżącego deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie, co było skutkiem, wyliczenia 100% różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do płatności energetycznej, a powierzchnią uprawnioną do tej płatności, stwierdzoną toku kontroli administracyjnej. Jak wynika z niespornego stanu faktycznego, na zadeklarowanej powierzchni 60 ha skarżący uprawiał w 2007r. rzepak ozimy. Do powierzchni tej przyznane zostały skarżącemu płatności: JPO i UPO. Organ odmówił natomiast przyznania płatności energetycznej. Nie jest także kwestionowana okoliczność, iż w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona kontrola na miejscu, a jedynie kontrola administracyjna, polegająca na badaniu kompletności wymaganych prawem dokumentów oraz poprawności ich wypełnienia. Nie jest również sporne, iż skarżący nie złożył deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych. Zasady przyznawania dopłat do roślin energetycznych określone zostały w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W preambule do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 (punkt 18) stwierdzono, iż należy wyznaczyć kryteria kwalifikacji do takiej pomocy. W tym celu należy ustalić, czy producent i pierwsza jednostka przetwórcza muszą zawierać kontrakt na przedmiotowe surowce rolnicze. Należy także zdefiniować warunki, w przypadku gdy przetwórstwem zajmuje się rolnik posiadający takie uprawy. Kryteria przyznawania, warunki płatności przedmiotowej dopłaty określa rozdział 8 ww. rozporządzenia. Zgodnie z treścią art.31 tegoż rozporządzenia (w stanie prawnym obowiązującym w 2007r.) wnioskodawcy deklarują właściwym organom władzy łączną ilość zbieranych surowców w rozbiciu na gatunki oraz potwierdzają dostarczone ilości surowców i strony, do których skierowano takie dostawy. Faktyczne ilości dostarczane przez wnioskodawców pierwszym jednostkom przetwórczym odpowiadają co najmniej plonowi reprezentatywnemu. Jednakże w należycie uzasadnionych przypadkach Państwa Członkowskie mogą w drodze wyjątku zgodzić się na ilość niższą od plonu reprezentatywnego o maksymalnie 10%. Ponadto jeżeli właściwe organy władzy zezwoliły na zmianę bądź wypowiedzenie kontraktów zgodnie z postanowieniami zawartymi w art.28, właściwe organy władzy w przypadkach, które wydają się uzasadnione, mogą zredukować ilość, do dostawy których wnioskodawcy są zobowiązani na mocy pierwszego akapitu niniejszego ustępu. Z kolei art.7 ust.3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej stanowi, iż płatność do roślin energetycznych przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki określone w rozdziale 8 rozporządzenia nr 1973/2004, z tym, że: 1. umowa, o której mowa w art.26 rozporządzenia nr 1973/2004, powinna być zawarta z podmiotem skupującym albo pierwszą jednostka przetwórczą, które zostały zatwierdzone w rozumieniu tego rozporządzenia, 2. płatność przysługuje również w przypadkach, o których mowa w art.26 ust.1 rozporządzenia nr 1973/2004, 3. ilość roślin energetycznych, którą wnioskodawca dostarczył do zatwierdzonych podmiotów, o których mowa w pkt 1 lub wykorzystał lub przetworzył na cele energetyczne w gospodarstwie jest równa co najmniej plonowi reprezentatywnemu. Terminy składania przez wnioskodawcę, kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, m.in. deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie, określone zostały w §2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności. W powołanym §2 określono także terminy składania przez wnioskodawcę innych dokumentów, w tym: informacji o zmianie albo wycofaniu deklaracji o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na potrzeby gospodarstwa, wniosku wyrażenie zgody na zmianę albo wycofanie deklaracji o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie w związku z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności. Nie jest przy tym sporne w rozpoznanej sprawie, iż skarżący nie złożył żadnego z ww. dokumentów. Nie spełnienie określonych w wymienionych przepisach warunków wywołuje skutki materialnoprawne w postaci odmowy przyznania płatności energetycznej oraz - w przypadku braku przesłanek z art.68 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników – nałożenia sankcji finansowej. W niniejszej sprawie wobec nie złożenia przez skarżącego, w określonym przepisami terminie, deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie, organ I instancji stwierdził w wyniku kontroli administracyjnej, że nie spełnił on warunków do przyznania płatności energetycznej. Nadto w wyniku ustalenia, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do płatności energetycznej, a powierzchnią spełniającą wymogi do przyznania tejże płatności, wynosi 100%, organ nałożył na wnioskodawcę sankcję. Sankcja ta ustalona została stosownie do brzmienia art.51 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2001. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art.68 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz szeroko uargumentował dlaczego uznał, iż skarżący naraził się na zarzut niedbalstwa. Stwierdził bowiem, że strona nie dołożyła należytej staranności, jakiej wymagać można od osoby właściwie dbającej o swoje interesy. Nadto organ stwierdził brak możliwości uznania, podanych przez skarżącego powodów nie przetworzenia rzepaku na cele energetyczne, za siłę wyższą, bądź nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w art.40 ust.4 rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001. Stąd niezasadny jest zarzut nie odniesienia się przez organy do okoliczności uzasadniających możliwość odstąpienia od nałożenia sankcji. Odnosząc się do zarzutu nie poinformowania skarżącego o tym, że był on zobowiązany do dostarczenia deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie, stwierdzić należy, iż on także nie jest uzasadniony. Deklaracja o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie złożona przez skarżącego w dniu 10 maja 2007r. (k.4 akt administracyjnych) stanowiła załącznik do wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 (k.1 akt administracyjnych). W deklaracji skarżący zobowiązał się do wykorzystania lub bezpośredniego przetworzenia na cele energetyczne wszystkich zebranych roślin energetycznych, wymienionych w części IV deklaracji, najpóźniej w terminie do dnia 31 lipca drugiego roku następującego po roku, w którym dokonano zbioru (część VI punkt 1). Z kolei we wniosku o przyznanie płatności oświadczył, że znane są jemu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem (część VIII). W świetle powyższego skutków prawnych nie może wywołać telefoniczne poinformowanie organu o niemożności wykorzystania czy przetworzenia roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie wnioskodawcy z powodów trudności technicznych, finansowych i administracyjnych. Zaznaczyć przy tym również należy, iż zgodnie z art.3 ust.2 pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie (podkreślenie Sądu), niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw obowiązków będących przedmiotem postępowania. Opisana zasada koresponduje z zasadą udzielania informacji przez organ prowadzący postępowanie, określoną w art.9 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest natomiast jej powtórzeniem. Wprowadzone w art.3 ust.2 pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rozwiązanie ogranicza bowiem obowiązek informacyjny podejmowany z urzędu przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach prowadzonych postępowań do przypadków, w których strona żąda udzielenia informacji przez organ. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procedury podatkowej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji.