I SA/Ol 308/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "Zakład", "ZUS"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawy COVID-19"), odmówił D. K. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec, kwiecień i maj 2020 r . W uzasadnieniu ZUS podniósł, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, że na dzień 15 lutego 2021 r. w aktach płatnika nie zarejestrowano wpływu wniosku o zwolnienie RDZ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie wniosku złożonego 9 kwietnia 2020 r., wskazała, że wniosek ten został złożony do skrzynki podawczej ZUS, co było w czasie obowiązujących wówczas obostrzeń związanych z COVID-19, jedną z dopuszczalnych form. Zgodnie z informacją biura rachunkowego, które do 31 grudnia 2020 r. prowadziło księgowość skarżącego, decyzje w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek były wydawane po 30 czerwca 2020 r., w związku z czym strona nie miała możliwości złożenia ponownego wniosku. W ocenie skarżącego, krzywdzące jest obciążenie go konsekwencjami zagubienia wniosku przez organ w sytuacji całkowitego zamknięcia organu na wizyty i jednocześnie niedopilnowania, by wszystkie wnioski złożone do urny zostały prawidłowo zarejestrowane i rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę ZUS, wnosząc o jej oddalenie, podniósł, że znane jest mu stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 604/20, w myśl którego w sytuacji braku wniosku, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jednakże na obecnym etapie postępowania organ nie był władny sanować błędnie wszczętego postępowania z uwagi na dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a. i brak możliwości zaspokojenia skargi co do meritum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19, która w art. 31zo ust. 1 i nast. przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. albo 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, następuje w drodze decyzji (art. 31 zq ust. 7 ustawy). Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przyczyną odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. był brak wniosku skarżącego. W tym zakresie ZUS stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego wykluczyły złożenie wniosku przez skarżącego. Skarżący zaś podniósł, że z uwagi na okoliczności związane z ograniczeniami w pracy organu podyktowane przeciwdziałaniem skutkom pandemii, złożenie wniosku nastąpiło w dniu 9 kwietnia 2020 r. do skrzynki podawczej organu, w związku z czym nie ma on potwierdzenia złożenia dokumentu, a jedynie, jak wskazywał w kierowanych do organu pismach 20 listopada 2020 r. i 25 stycznia 2021 r., dysponuje adnotacją w dokumentach księgowych i oświadczeniem księgowej o złożeniu wniosku w dniu 9 kwietnia 2020 r. (k. 2 akt adm.). Kluczowym i zasadniczym zagadnieniem na gruncie niniejszej sprawy jest zatem kwestia złożenia wniosku przed 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania sądowego prezentują przeciwstawne stanowiska. Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31 zp ust. 1 ustawy COVID-19, jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. Zastosowanie znajduje zatem m.in. przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: ".k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zatem jest tak, jak twierdzi organ, że wniosek o zwolnienie, na który skarżący się powołuje, nie został złożony, to nie mogłoby dojść do wszczęcia postępowania i w konsekwencji także załatwienia sprawy, jak uczynił to organ, wydając zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie ZUS, przyjmując, że skarżący nie złożył wniosku w ustawowym terminie, z tego właśnie względu odmówił przyznania zwolnienia. Tak więc załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w kwietniu 2020 r. można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania nie sposób jest stwierdzić nie tylko tego, czy strona, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do skrzynki podawczej organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącego wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Poza korespondencją e-mail pomiędzy pracownikami organu, mającą charakter wewnętrzny, zgodnie z którą nie stwierdzono wniosku skarżącego, organ nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy. Zdaniem Sądu, obciążając w istocie skarżącego obowiązkiem wykazania, że dokument złożył w terminie, organ nie uwzględnił, czy przy procedurze składania wniosków do skrzynki miał on w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień oraz oświadczenia pracownika biura rachunkowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie do art. 75 § 2 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił również procedury składania wniosków do skrzynki i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącego np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie sprawy nie można zatem wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości, a przy tym nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób skarżący miałby wykazać, że złożył wniosek. Ponadto zaznaczenia wymaga, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia, nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się organ w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 7, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają bowiem na bezsporne ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do skrzynki podawczej organu. To zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przede wszystkim przeanalizować procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykaże, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącego. ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. W sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak odnotowanego wpływu dokumentu do ZUS jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz.2255), organ zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.