I SA/Ol 308/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 7 lutego 2022 r. nr Rep. 3013/IN/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Skarga A. R. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "Kolegium" lub "organ") o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z 5 grudnia 2017 r. Rep. 1060/IN/17 uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Elbląg z 22 maja 2017 r. nr DSM-RD.3032.104.2017.WJ i orzekającej co do istoty sprawy poprzez określenie wysokości podlegającej zwrotowi dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2012-2013 wraz z odsetkami (dalej: "decyzja ws. zwrotu dotacji oświatowej"). Z przekazanych Sądowi wraz z tą skargą akt sprawy wynika, że wnioskiem z 14 grudnia 2021 r. strona zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej. Zarzuciła przy tym wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 131 u.f.p. polegającym na nałożeniu obowiązku zwrotu dotacji na podmiot, który tej dotacji nie pobierał, ani w żaden sposób nie odpowiada za jej pobranie i wydatkowanie. Wskazała także na naruszenia art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.); dalej: "Kpa" w zw. z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej "u.s.o.") podnosząc, że kontestowane decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Oceniła ponadto, że decyzja Kolegium rażąco narusza prawo poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, mimo że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że Przedszkole zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w dniu 31 sierpnia 2010 r. i wówczas funkcję organu prowadzącego pełniła W. S., która otrzymywała dotację oświatową zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Natomiast strona przejęła prowadzenie ww. przedszkola dopiero z dniem 18 grudnia 2012 r., a zatem dopiero od tej daty (zmiany organu prowadzącego w ewidencji) strona, jako organ prowadzący przedszkole, mogła nabyć prawo do dotacji i otrzymywała dotację oświatową na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. W tych okolicznościach strona uznała, że do zwrotu przedmiotowej dotacji na rok 2012 zobowiązana powinna zostać ewentualnie W. S., a decyzja ta nie może dotyczyć i odnosić skutku prawnego dla strony, gdyż ta nie wnioskowała o tą dotację, nie miała możliwości kontrolowania prawidłowości jej pobrania, nie otrzymała tej dotacji i nie miała możliwości prawidłowego jej wydatkowania oraz rozliczenia. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej Kolegium zauważyło (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że decyzja ta była przedmiotem skargi strony skierowanej do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 121/18, oddalił tą skargę; orzeczenie Sądu jest prawomocne. Wskazało, że wówczas strona, reprezentowana przez W. S. (dyrektora przedszkola, a prywatnie córkę strony) nie kwestionowała faktu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wywiodło przy tym, że o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa można mówić jedynie wówczas, gdy decyzję skierowano do osoby, która w ogóle nie może być stroną, nie zaś do osoby co do której można różnie oceniać, czy rzeczywiście trafnie uznano, że powinna być adresatem decyzji. Oceniło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi zarówno przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, jak również żadna inna z opisanych w art. 156 § 1 Kpa. W skardze na powyższą decyzję – w zakresie jej uzasadnienia - zarzucono naruszenie przez Kolegium: 1/ art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że opisana w tym przepisie przesłanka ogranicza się wyłącznie do przypadku, gdy decyzję skierowano do osoby, która w ogóle nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, a nie gdy decyzją kształtuje się sytuację prawną podmiotu, który nie ma interesu prawnego, a więc z prawa materialnego nie wynika możliwość kształtowania jego sytuacji danym aktem administracyjnym; 2/ art. 107 § 3 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktu, który uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że zaskarżona decyzja Kolegium w swej sentencji odpowiada prawu, lecz z zupełnie innych przyczyn niż podniesione w motywach jej rozstrzygnięcia. Oceniono bowiem, że przeszkodą do prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej jest pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 121/18 oddalającego skargę na tą decyzję, a nie jak podało Kolegium – brak przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Podniesiono, że decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Stwierdzono, że właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej, która nakładała obowiązek zwrotu dotacji na podmiot (skarżącą), który nie otrzymał dotacji na rok 2012, nie był jej beneficjentem i nie był zobowiązany do jej prawidłowego wydatkowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyła także skarżąca w piśmie procesowym z 7 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, wobec zgodnego wniosku stron, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że decyzja Kolegium została zaskarżona jedynie w części obejmującej jej uzasadnienie. Kwestia dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, przy czym dominujące w orzecznictwie jest stanowisko przyjmujące taką możliwość (zob. postanowienie NSA z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 505/17 i podane tam orzeczenia sądowe, wszystkie dostępne online w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że uzasadnienie decyzji, jako obowiązkowy jej składnik, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi integralną część decyzji, składającą się na jej całość wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji (art. 107 § 1 Kpa). Nie można zatem wykluczyć sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment) może swoją treścią naruszać prawo. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne części są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest bowiem częścią decyzji, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji wynika natomiast z faktu, że stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, która podlega kontroli sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wyrok WSA w Lublinie z 21 września 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1488/03, LEX nr 722585). W przypadku zatem zaskarżenia jedynie uzasadnienia decyzji należy ustalić, czy kontestowana treść uzasadnienia decyzji, pomimo niekwestionowanej zgodności z prawem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, może mieć wpływ na inne rozstrzygnięcia podejmowane wobec skarżącego w danej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/09, LEX nr 605330). Takiego zaś wpływu nie sposób stwierdzić w kontrolowanej sprawy. Podnoszona bowiem przez skarżącą okoliczność skierowania decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej do osoby niebędącej stroną w sprawie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Z tej przyczyny, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej możliwe byłoby zatem wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednak w niniejszej sprawie, jak trafnie podniesiono w skardze, przeszkodą do prowadzenia postępowania w tym trybie nadzwyczajnym jest pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 121/18, oddalającego skargę na tą decyzję. Skoro wyrok ten zamyka drogę do kwestionowania adresata decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej, to kontestowane przez skarżącą rozważania Kolegium, zawarte w uzasadnieniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ws. zwrotu dotacji oświatowej, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.