I SA/Ol 320/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" (powinno być: "[...]") nr "[...]", "[...]" Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił umorzenia S.Ł. odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie: wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w kwocie 715,- zł za okres: 4 kw. 2004r., od 4 kw. 2005r. do 3 kw. 2006r., 1 kw. 2007r., 3 kw. 2008., od 1 kw. 2009r. do 4 kw. 2009r.. Z motywów decyzji i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 3.02.2015r. S. Ł. (dalej wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej organ, KRUS) o umorzenie naliczonych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników w związku z ciężką sytuacją finansowo-bytową oraz brakiem środków finansowych na uregulowanie zadłużenia. Po przeprowadzeniu wizytacji w dniu 17.02.2015r. organ wydał decyzję z "[...]" nr "[...]","[...]","[...]", w której odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 3 kw. 2004r. do 4 kw. 2004r., od 4 kw. 2005r. do 3 kw. 2006r., 1 kw. 2007r., 3 kw. 2008r., od 1 kw. 2009r. do 4 kw. 2009r., w tym: - na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w kwocie 1.571,- zł (w tym odsetki - 725,- zł) za okres: 4 kw. 2004r., od 4 kw. 2005r. do 3 kw. 2006r., 1 kw. 2007r.,3 kw. 2008r., od l kw. 2009r. do 4 kw. 2009r., - na ubezpieczenie emerytalno - rentowe w kwocie 3.927,06 zł (w tym odsetki - 1.831,- zł) za okres: od 3 kw. 2004r. do 4 kw. 2004r., od 4 kw. 2005r. do 3 kw. 2006r., 1 kw. 2007r.,3 kw. 2008r., od 1 kw. 2009r. do 4 kw. 2009r., objętych pomocą de minimis w sektorze rolnym. Jako podstawę prawną powołał art. 36 ust.1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1403 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz.U. UE L 352). W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 5.8573 ha fizycznych, co stanowi 5,6728 ha przeliczeniowych. Z tytułu posiadanego gospodarstwa strona podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników i jest zobowiązana do opłacania składek na to ubezpieczenie. KRUS wskazał, że podczas wizytacji w dniu 17.02.2015r. stwierdzono: 1. brak dochodu z gospodarstwa rolnego, 2. dochód pozyskiwany jedynie z prac dorywczych przy zbieraniu gałęziówki, ze sprzedaży nadwyżki pozyskanego drewna, 3. warunki mieszkaniowe skromne - 2 pokoje i kuchnia w budynku parterowym na poddaszu, ogrzewanie c.o., 4. brak budynków gospodarczych, 5. brak maszyn rolniczych i inwentarza żywego, wnioski o dopłaty z ARiMR nie są składane, zdarzenia losowe nie wystąpiły, 6. wnioskodawca nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, 7. brak zaległości w opłacaniu podatku rolnego, 8. brak jakichkolwiek zaległości w innych instytucjach. Organ uznał, że nie zachodzą okoliczności do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, ponieważ: 1. wnioskodawca był systematycznie informowany o figurującym na koncie zadłużeniu poprzez wysyłanie co kwartał informacji o zadłużeniu, 2. w gospodarstwie na przestrzeni ostatnich lat nie zaistniały żadne zdarzenia bądź okoliczności spowodowane działaniem czynników niezależnych od strony, które miałyby wpływ na pogorszenie jej możliwości płatniczych, 3. nie wystąpiły w gospodarstwie inne zdarzenia powodujące znaczne obciążenie finansowe, które umożliwiłyby odstąpienie od regulowania należności, 4. powstałe zadłużenie jest wynikiem zaniedbania obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, za co strona ponosi odpowiedzialność, 5. trudności płatnicze występują nieprzerwanie od wielu lat, 6. udzielano jednokrotnej ulgi w postaci układu ratalnego, który został zerwany z powodu niedotrzymania warunków spłaty, 7. rolnik zaniechał dostarczania do placówki organu zwolnień lekarskich i podał, że w przypadku wystąpienia zadłużenia, przyznane świadczenie zostałoby potrącone na pokrycie nieopłaconych składek, 8. składki są własnym wkładem na przyszłą emeryturę i ich opłacanie jest obowiązkiem rolnika, 9. umorzenie należności miałoby negatywny wpływ na wysokość ustalonego w przyszłości świadczenia emerytalno-rentowego, 10. zaległości zostały zabezpieczone wpisem hipoteki do księgi wieczystej gospodarstwa, co umożliwia ich dochodzenie w przyszłości i nie daje podstaw do uznania ich za nieściągalne. Organ stwierdził, że pozostające do spłaty zaległości są trwale nieściągalne. Uznał, że sytuacja wnioskodawcy jest trudna, ale nie odbiega od sytuacji innych ubezpieczonych w regionie. Ciężka sytuacja w rolnictwie nie dotyczy wyłącznie jego, ale większości rolników. Nie ma więc podstaw aby traktować stronę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych rolników. Organ poinformował o możliwości spłaty zaległości w układzie ratalnym, jako bardzo korzystnej formie ulgi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ubiegający się o ulgę wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i finansowej. Wyjaśnił, że utrzymuje się z pracy dorywczej i zwrócił się o umorzenie chociażby zaległych odsetek od składek na ubezpieczenie: wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w kwocie 715,- zł za okres: 4 kw. 2004r., od 4 kw. 2005r. do 3 kw. 2006r., 1 kw. 2007r., 3 kw. 2008., od 1 kw. 2009r. do 4 kw.2009r.. Poprosił o rozłożenie zaległości należności głównej na raty po 50 miesięcznie. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ww. decyzją z dnia "[...]" odmówił umorzenia odsetek od ww. zaległych składek na ubezpieczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedno Dz. U. z 2013r., poz. 1403 ze zm.). Podał, że decyzją z dnia 18.03.2015r. nr "[...]" wnioskodawcy przyznano ulgę w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w formie układu ratalnego na zadłużenie z tytułu składek i odsetek. KRUS wskazał, że pismem z dnia 18.03.2015r. placówka organu poprosiła wnioskodawcę m.in. o przedłożenie nowych dokumentów na potwierdzenie jego sytuacji finansowo - bytowej. Z uwagi na niedostarczenie nowych dowodów bez zmian pozostają argumenty przywołane przez Kasę w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia "[...]". Na powyższą decyzję wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zwrócił się o umorzenie odsetek od ww. zaległych składek chociaż w połowie. Podał, że jest w stanie wpłacać jedynie 50 zł miesięcznie, co określono już w zawartym z KRUS układzie ratalnym. Jego sytuacja finansowa jest bardzo ciężka, sam prowadzi gospodarstwo rolne, nikt mu nie pomaga. Bieżące opłaty i podatki przewyższają jego dochody i nie ma z czego płacić kolejnych rat długu za odsetki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że skarżący nie przedstawił żadnych nieprzewidzianych, nadzwyczajnych i niezależnych od niego zdarzeń losowych, które utrudniałyby spłatę należności i przemawiałyby za umorzeniem odsetek od ww. zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy jest art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1403 ze zm.). Według tego przepisu Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "może umorzyć" świadczy o tym, że mamy do czynienia z woli ustawodawcy z uznaniem administracyjnym. Zwrot "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego" ma natomiast charakter prawnie niedookreślony. Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji normatywnej sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności takich decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego czy na podstawie pojęć prawnych niedookreślonych jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie bowiem w sprawie umorzenia zaległości na rzecz KRUS należy do kompetencji organów orzekających. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uznanie administracyjne czy pojęcia prawne niedookreślone nie pozostawiają jednak organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej. Swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Należy wskazać, że rozpatrując ponownie sprawę organ nie sprostał wymogom przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie spełnia wymagań określonych art. 107 § 3 k.p.a.. Z perspektywy art. 78 Konstytucji RP konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna być oceniana jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jej ograniczenie (tak TK w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11). Ograniczenie to jest jednakże usprawiedliwione (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) z następujących powodów: "Po pierwsze, wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uzależnione jest jedynie od woli strony postępowania administracyjnego (...). Po drugie, organ rozpatrujący wniosek, jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Wydana w tym trybie decyzja musi zostać obligatoryjnie uzasadniona (art. 107 § 4 in fine k.p.a.). Po trzecie, zaangażowanie tego samego organu nie powoduje uchylenia ogólnych zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji (art. 6-16 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada gospodarstwo rolne. Skarżący uzyskuje dochód z prac dorywczych przy zbieraniu gałęziówki i ze sprzedaży nadwyżki pozyskanego drewna. Natomiast nie ustalono wysokości dochodów osiąganych przez skarżącego. Organ nie ustalił stanu zdrowia skarżącego. Z akt sprawy wynika, że skarżący miał złamany kręgosłup (k. 448 akt. adm.) Rozpatrując ponownie sprawę Organ nie uwzględnił faktu, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący ograniczył zakres wniosku, żądając umorzenia zaległych odsetek. W związku z tym argumenty przytoczone w uzasadnieniu pierwszej decyzji w części straciły na aktualności. Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ ustali rzeczywiste dochody skarżącego, ustali jego stan zdrowia i wskaże z jakich przyczyn nie prowadzi on gospodarstwa rolnego. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem Kasy. Ponadto organ winien wyjaśnić, z jakich przyczyn nie wdrożył i nie przeprowadził egzekucji zaległości, skoro rozpoznając sprawę pierwszy raz wskazał, że zostały one zabezpieczone wpisem hipoteki do księgi wieczystej gospodarstwa. Według organu pozwala to na przyjęcie, że możliwe jest ich dochodzenie w przyszłości i nie daje podstaw do uznania ich za nieściągalne. Rozpatrując ponownie sprawę Organ uwzględni ponadto fakt, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący ograniczył zakres wniosku, żądając umorzenia zaległych odsetek. W związku z tym Organ winien ten fakt uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy i w motywach decyzji.