I SA/Ol 323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie uchwalenia stawki ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: "Kolegium RIO" lub: "organ nadzoru") stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy Dźwierzuty (dalej: "Rada Gminy" lub "skarżąca") z dnia 31 stycznia 2019 r. nr IV/28/19 w sprawie uchwalenia stawki ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (dalej: "opłata ryczałtowa"). Według Kolegium RIO ustalenie stawki opłaty ryczałtowej kilka miesięcy po rozpoczęciu roku, którego ta opłata dotyczy, narusza w sposób istotny art.6j ust.3b i ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie ryczałtowej stawki opłaty o charakterze rocznym, kilka miesięcy po rozpoczęciu roku, którego opłata dotyczy i za który ma być uiszczana, bez wymaganego zasadą demokratycznego państwa prawnego okresu upływającego między datą ogłoszenia aktu prawnego, a datą jego wejścia w życie. Stanowisko to oparte zostało na stwierdzeniu, że ryczałtowa opłata jest formą daniny publicznej o niepodatkowym charakterze, gdyż jest publicznym świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, ale odpłatnym, mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kolegium RIO na poparcie swojego stanowiska wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. K 17/12.Według Kolegium roczny charakter ryczałtowej opłaty oznacza, że stawka określona badaną uchwałą nie może wejść w życie w trakcie roku, tak jak zapisano to w §4 tej uchwały, ponieważ obowiązuje w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia i obliczana jest w formie ryczałtu za cały rok. Ponadto Kolegium RIO stwierdziło, że badana uchwała Rady Gminy nie zawiera informacji o średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników. W uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy wskazano, że opłata roczna została wyliczona w oparciu o roczną ilość odpadów odebranych z pojemników zbiorczych i indywidualnych. Jednak zdaniem Kolegium RIO uchwała nie zawiera postanowień określających sposób kalkulacji ustalonej ryczałtowej stawki opłaty, z których wynikałoby, że stanowi ona iloczyn średniej ilości odpadów (wyrażonej w liczbie pojemników) oraz stawki opłaty za pojemnik. Gmina Dźwierzuty wniosła skargę na uchwałę Kolegium RIO, żądając jej uchylenia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W skardze zarzucono naruszenie art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.6j ust.3b i ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię art.6j ust.3b i ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne jest wprowadzenie nowej stawki rocznej opłaty ryczałtowej po rozpoczęciu okresu, jakiego opłata dotyczy, podczas gdy wprawdzie stawka opłaty za odpady komunalne ma charakter roczny, to jednak dotyczy nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku, a zatem wprowadzenie nowej opłaty w trakcie roku nie stanowi naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Zarzucono także naruszenie art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.6j ust.3b i ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że uchwała wprowadzająca nowe stawki opłaty ryczałtowej powinna zawierać postanowienia określające sposób kalkulacji ustalonej ryczałtowej stawki opłaty, podczas gdy Rada Gminy ustalając wysokość stawki ma obowiązek zastosować się do wymogów zawartych w art.6j ust.3c ustawy, jednak sposób w jaki Rada przeprowadza kalkulację w celu ustalenia wysokości stawki nie jest materią samej uchwały, a jedynie prac analitycznych przed podjęciem uchwały. W skardze zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie podstawie art.106 §3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "ppsa") dowodu, na okoliczności wskazane w treści uzasadnia skargi, z załączonych do skargi dokumentów: - projektu uchwały Rady Gminy Dźwierzuty w sprawie uchwalenia stawki ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wraz z uzasadnieniem oraz kalkulacją wysokości stawek opracowanych przez podinspektora zatrudnionego na stanowisku ds. gospodarki odpadami; - wydruku z systemu "[...]". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała Rady Gminy Dźwierzuty nr IV/28/19 podjęta została z zachowaniem vacatio legis przewidzianego w art.4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów normatywnych, co wynika z §4 tej uchwały. Powołano także zapis §1 ust.2 uchwały Nr XVI/136/16 Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 29 kwietnia 2016 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy Dźwierzuty. Wynika z niego, że ryczałtową opłatę roczną właściciele nieruchomości uiszczają z góry w terminie do 30 czerwca roku, którego opłata dotyczy. Poddana kontroli organu nadzoru Uchwała nr IV/28/19 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 5 lutego 2019 r. Zatem weszłaby w życie 20 lutego 2019 r., czyli na ponad cztery miesiące przed terminem wyznaczonym właścicielom na uiszczenie opłaty. W ocenie skarżącej jest to wystarczający czas do tego, aby właściciele domków letniskowych dowiedzieli się o nowej wysokości opłat i ewentualnie podjęli określone czynności w związku z wprowadzeniem stawek wyższych w stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącej to, że uchwała nr IV/28/19 dotyczy także opłaty ryczałtowej za rok 2019, czyli w części za okres przed podjęciem uchwały, nie oznacza, że ma działanie retroaktywne. Ww. opłata ma charakter roczny, dotyczy nieruchomości wykorzystywanych w sezonie letnim i jest płatna do końca czerwca. Zatem do dnia 20 lutego 2019 r. na nieruchomościach wykorzystywanych w sezonie letnim nie powstały jeszcze żadne odpady komunalne. Oznacza to, że na dzień planowanego wejścia w życie uchwały żaden z właścicieli domków letniskowych nie był jeszcze zobligowany do uiszczenia opłaty. Skarżąca wskazała, że zgodnie art.6j ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust.3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art.6k ust.1 pkt 2. Z przytoczonych przepisów wynika, że istnieje korelacja pomiędzy ilością powstających odpadów a wysokością ryczałtowej stawki opłaty. Przepis art.6j ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie obliguje organu do udowadniania sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Żaden przepis nie zobowiązuje rady gminy, aby w treści samej uchwały lub w jej uzasadnieniu przedstawiała kalkulację lub dane liczbowe będące podstawą do wyliczenia wysokości stawki opłaty. Stawki przyjęte przez Radę Gminy Dźwierzuty zostały oparte na wnikliwej kalkulacji przeprowadzonej w sposób wskazany przez ustawodawcę przez pracownika Gminy Dźwierzuty zatrudnionego na stanowisku ds. gospodarki odpadami przed podjęciem uchwały przed Radę. Radni, przed głosowaniem otrzymali przedmiotową kalkulację i na jej podstawie podejmowali uchwałę. W celu ustalenia rocznej stawki ryczałtowej w Gminie Dźwierzuty określono średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wykorzystywane jedynie przez część roku i wyrażono ją w liczbie pojemników. Następnie stawkę ryczałtową obliczono jako iloczyn tak ustalonej liczby pojemników i stawki za pojemnik, o której mowa w art.6k ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W skardze przedstawiono szczegółowe wyliczenie opłaty dla nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych. Na dowód powołano projekt uchwały Rady Gminy Dźwierzuty w sprawie uchwalenia stawki ryczałtowej wraz z uzasadnieniem oraz kalkulacją wysokości stawek, opracowane przez podinspektora zatrudnionego na stanowisku ds. gospodarki odpadami oraz wydruk z systemu Puma. Podkreślono, że prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewnić sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Z kalkulacji stanowiącej podstawę ustalenia stawki opłat wynika, że stawki przyjęte przez Radę Gminy Dźwierzuty spełniają ww. wymogi. Powyższa kalkulacja w sposób dobitny pokazuje, że wysokość opłaty rocznej została ustalona zgodnie z wolą ustawodawcy, a uchwała Rady Gminy uwzględnia przesłanki wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DzU 2018 r., poz. 1207 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaś przepis art.3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością samorządu w zakresie spraw finansowych. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Zgodnie z art.91 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU 2019 r. poz. 506) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ww. ustawy). Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy Dźwierzuty, Sąd zbadał treść tej uchwały, uznając, że stwierdzenie nieważności zostało podjęte przez Kolegium RIO bez zarzucanego w skardze naruszenia art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art.6j ust.3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. DzU 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zaś według art.6j ust.3c tej ustawy ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art.6k ust.1 pkt 2. Na podstawie art.6q ww. ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...). Zgodnie z art.11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. DzU 2019 r. poz. 900 z późn. zm.) rokiem podatkowym jest rok kalendarzowy, chyba że ustawa podatkowa stanowi inaczej. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr XVI/136/16 Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 29 kwietnia 2016 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy Dźwierzuty. Z §1 ust.2 tej uchwały wynika, że ryczałtową opłatę roczną za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dotyczącą nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku - ich właściciele uiszczają "z góry" w terminie do 30 czerwca roku, którego opłata dotyczy. Z powyższego wynika, że ryczałtowa opłata ma charakter roczny i uiszczana jest "z góry" za rok kalendarzowy, a więc za okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Zatem zmiana stawki opłaty ryczałtowej na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 31 stycznia 2019 r., wchodzącej w życie z dniem 20 lutego 2019 r. byłaby zmianą dokonaną w trakcie okresu, którego dotyczy opłata, tj. roku 2019. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru co do tego, że zmiana taka nie powinna nastąpić w trakcie roku, za który opłata ma być uiszczana. Zgodnie z art.2 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu, wprowadzenie zmiany wysokości stawki opłaty ryczałtowej po rozpoczęciu roku kalendarzowego, za który należna jest opłata, oceniane przez pryzmat ww. przepisu ustawy zasadniczej, wskazuje na jego naruszenie, gdyż prowadzi do sytuacji, w której osoby będące adresatami uchwały Rady Gminy zostały zaskoczone zmianą stawki, dowiadując się nagle o zmianach nakładających na nie zobowiązania finansowe z mocą wsteczną. Zdaniem Sądu nie jest to zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawa. Przepis art.6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyła do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art.59 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe wygasa wskutek zapłaty. Właściciel domku letniskowego ma obowiązek uiszczenia opłaty ryczałtowej do 30 czerwca za dany rok. Może jednak dokonać zapłaty szybciej, przykładowo, w styczniu, co zgodnie z ww. przepisem Ordynacji podatkowej prowadzi do wygaśnięcia zobowiązanie za dany rok. Trudno byłoby żądać w takim przypadku od właściciela domku letniskowego dokonania ponownej wpłaty, skoro zobowiązanie wygasło z chwilą dokonanej w styczniu wpłaty. Dlatego podziela Sąd stanowisko zajęte przez Kolegium RIO co do tego, że z rocznego charakteru opłaty ryczałtowej wynika, że nowa stawka opłaty nie może wejść w życie w trakcie roku. Nie podziela zaś Sąd stanowiska organu nadzoru co do stwierdzenia braku vacatio legis uchwały Rady Gminy. Z treści tej uchwały wynika (§4), że wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym. W tej kwestii rację ma skarżąca, wskazując na powyższe okoliczności i na ich podstawie wywodząc, że zachowany został 14-dniowy okres vacatio legis, zgodnie z art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. DzU 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.). Istotą rzeczy jest jednak to, czy możliwe było wprowadzenie wyższych stawek opłaty ryczałtowej w trakcie roku kalendarzowego. Dlatego zawarte w zaskarżonej uchwale wywody na temat vacatio legis nie wpłynęły na dokonaną przez Sąd ocenę rozstrzygnięcia nadzorczego. Bowiem ustalenie, że uchwała Rady Gminy w sposób istotny naruszyła art.6j ust.3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art.2 Konstytucji RP uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez Kolegium RIO. Sąd nie uznał także za zasadny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art.6j ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy powinna zawierać postanowienia określające sposób kalkulacji ustalonej ryczałtowej stawki opłaty. W ocenie Sądu prawidłowo uznało Kolegium RIO, że w uchwale Rady Gminy powinna znaleźć się informacja o średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników. Wymóg taki wynika z zacytowanego art.6j ust.3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r. II FSK 566/18, Baza LEX nr 2653153). W uzasadnieniu uchwały Rady Gminy informacja taka nie została zawarta. Dopiero w skardze do WSA oraz w załącznikach do skargi podane zostały dane dotyczące wyliczenia opłaty. Sąd nie mógł ich jednak wziąć pod uwagę, ponieważ nie zostały ujawnione na moment wydawania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru. Sąd nie uwzględnił także wniosku dowodowego strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z projektu uchwały Rady Gminy Dźwierzuty w sprawie uchwalenia stawki ryczałtowej wraz z uzasadnieniem oraz kalkulacją wysokości stawek, opracowanego przez podinspektora zatrudnionego na stanowisku ds. gospodarki odpadami oraz z wydruku z systemu "[...]". Zgodnie z art.106 §3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak przewidziana w ww. przepisie możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów nie może prowadzić do tego, aby niepodnoszone wcześniej przez stronę okoliczności były przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem. Ani przedłożony przez skarżącą projekt uchwały z uzasadnieniem i kalkulacją, ani wydruk z systemu nie są dokumentami w rozumieniu ww. przepisu. Dlatego wniosek dowodowy został oddalony. W związku z powyższym, nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art.151 ppsa skargę oddalił.