I SA/Ol 327/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Janowska, Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2025 r., nr SKO.63.27.2025 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy za okres od 1 sierpnia 2024 r. do 28 lutego 2025 r. oddala skargę Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej w E. (dalej: "spółdzielnia", "strona" lub "skarżąca") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "SKO") wydanej po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I Instancji") z 25 marca 2025 r. nr MK-G.3137.1.15.2025.AD określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy za okres od 1 sierpnia 2024 r. do 28 lutego 2025 r. Zaskarżoną decyzją, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z akt sprawy wynika, że spółdzielnia za ww. okres złożyła deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, w tym dla lokali mieszkalnych dla których zastosowano metodę ustalania opłaty od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W decyzji z 25 marca 2025 r. Prezydent Miasta, powołując m.in. art. 6m ust. 1, art. 6o oraz art 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), określił spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w innej wysokości niż zadeklarowana. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji odwołał się do danych wynikających z wniosków o wypłatę bonu energetycznego, dotyczących niektórych lokali mieszkalnych objętych deklaracją, w których wskazano inną niż podała spółdzielnia liczbę osób zamieszkujących lokale wchodzących w skład gospodarstw domowych. Ocenił, że definicja gospodarstwa domowego zawarta art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 2024 r. o bonie energetycznym oraz o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia cen energii elektrycznej, gazu ziemnego i ciepła systemowego (Dz.U. poz. 859) w zw. z art. 411 ust. 10j ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54) jest tożsama ze wspólnym zamieszkiwaniem. Stwierdził, że treść § 1 ust. 2 uchwały nr XVII.173.2020 Rady Miasta [...] z dnia 27 maja 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty i stawki za pojemnik o określonej pojemności ([...]) wyczerpuje definicję gospodarstwa domowego zawartą we wniosku o bon energetyczny. Założył przy tym, że złożone oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej we wniosku o wypłatę bonu energetycznego o liczbie osób zamieszkujących dany lokal mieszkalny, a także zrealizowane wypłaty świadczeń w formie bonów energetycznych są dla organu wiążące. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie w tej sprawie: art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "Kpa") w zw. z art. 6h u.c.p.g. w zw. z art. 4 ust. 1-4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 558) poprzez zaniechanie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, w tym właścicielom lokali mieszkalnych, których dotyczą opłaty za gospodarowanie odpadami. Wskazano na wadę decyzji opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wynikającą z braku doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Ponadto zarzucono naruszenia w tej sprawie: art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Ordynacji podatkowej (dalej: "Op") w zw. z art. 6m ust. 1, art. 6o oraz 6q ust. 1 u.c.p.g. w zw. z przepisami uchwał Rady Miasta poprzez ich wadliwe zastosowanie, a także art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że deklaracje złożone przez spółdzielnię są nieprawidłowe. W zaskarżonej decyzji Kolegium oceniło, że w świetle art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3b u.c.p.g. obowiązki wynikające z tej ustawy ciążą na spółdzielni, a nie na poszczególnych mieszkańcach, i to spółdzielnia rozlicza się we własnym zakresie z tymi osobami. Wywiodło, że po to obowiązki właściciela lokalu zostały powierzone spółdzielniom, aby w rozliczeniach z jednostką samorządu terytorialnego nie występowali masowo poszczególni mieszkańcy gminy, a podmioty zbiorcze. Stwierdziło zatem, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że stroną niniejszego postępowania jest spółdzielnia. Kolegium uznało natomiast za zasadne zarzuty odwołania w zakresie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami jedynie poprzez zestawienie z danymi zawartymi we wnioskach o przyznanie bonu energetycznego. Zdaniem Kolegium poprzestanie przez organ I instancji na tym zestawieniu jest niedostateczne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, narusza art. 122 i art. 187 § 1 Op, a w związku z tym ocena zebranego materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 191 Op. W ocenie Kolegium organ I instancji winien przy pomocy wszelkich środków dowodowych przewidzianych przepisami Op ustalić stan faktyczny sprawy, w tym ilość mieszkańców zamieszkujących kwestionowane lokale mieszkalne. Za konieczne Kolegium uznało bowiem zweryfikowanie oświadczeń odnośnie do liczby mieszkańców tych lokali składanych do spółdzielni i we wnioskach o przyznanie bonu energetycznego. Wskazało na możliwość wystąpienia przez organ I instancji na piśmie, czy też wezwania tych osób i odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej odnośnie do przyczyn, z których wynikają rozbieżności w tym zakresie. W skardze wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie: 1. art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 107 § 1 pkt 3 Kpa w. zw. z art. 6h u.c.p.g. w zw. z art. 4 ust. 1-4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez niezastosowanie wynikające z zaniechania uznania za strony mieszkańców, w tym właścicieli lokali, których dotyczą opłaty za gospodarowanie odpadami, a w następstwie niezapewnienie tym osobom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także pominięcie ich przy doręczeniu decyzji; 2. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zaniechanie uznania, że zachodzi nieważność postępowania z powodu braku doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. W uzasadnieniu tych zarzutów wywiedziono, że podmioty uprawnione do lokali mieszkalnych mają interes prawny w tym postępowaniu uprawniający ich do posiadaniu statusu strony w świetle art. 28 Kpa. Uznano bowiem, że interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Założono, że nawet jeśli przyjąć, że podmioty uprawnione do lokali, na terenie nieruchomości wskazanych przez organ w decyzji, nie są bezpośrednio zobowiązane do uiszczania na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to zobowiązane są z mocy art. 4 ust. 1-4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych co najmniej do ponoszenia kosztu tej opłaty. Niniejsze postepowanie dotyczy zatem ich interesu prawnego, a organy obu instancji zobowiązane były do zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, czego jednak zaniechały w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej zgłosił dodatkowo zarzut naruszenia art. 133 § 2 Op. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna wydana w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, wydana na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 6q ustawy u.c.p.g., nakazującym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 233 § 2 Op organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja Kolegium odpowiada prawu. W ocenie Sądu prawidłowo uznało SKO za niezasadny najdalej idący zarzut odwołania, dotyczący naruszenia przez organ I instancji wskazanych w odwołaniu przepisów Kpa (mających swoje odpowiedniki w przepisach Ordynacji podatkowej) w zw. z art. 6h u.c.p.g. oraz w zw. z art. 4 ust. 1. ust. 1(1) - 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez zaniechanie: zawiadomienia jako stron postępowania mieszkańców, w tym właścicieli lokali, których dotyczą opłat o toczącym się postępowaniu; zapewnienia tym osobom czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów dowodowych; doręczenia skierowania i doręczenia wszystkim stronom decyzji, co uznano w odwołaniu za skutkujące nieważnością decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (art. 247 § 1 pkt 2 i 3 Op). O tym, komu przysługuje status strony postępowania administracyjnego decydują przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie są to przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. I tak, zgodnie z art. 6h pkt 1 tej ustawy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zaś na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z kolei w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. przyjęto, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że obowiązki wynikające z ustawy o czystości i porządku ciążą na samej spółdzielni mieszkaniowej, a nie na poszczególnych mieszkańcach, to spółdzielnia rozlicza się we własnym zakresie z tymi osobami, a ponadto po to obowiązki właściciela zostały powierzone spółdzielniom, aby w rozliczeniach z jednostką samorządu terytorialnego nie występowali masowo poszczególni mieszkańcy gminy, a podmioty zbiorcze (por. m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r. III FSK 1640/23, Baza CBOSA). Skarżąca powołuje się na art. 4 ust. 1 do ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 558 z późn. zm.), tj. na przepisy, które określają obowiązki członków spółdzielni i właścicieli lokali niebędących członkami w odniesieniu do opłat związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali oraz eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych. Z przepisów tych wynika, że co do zasady zarówno członkowie spółdzielni jak i osoby niebędące członkami są zobowiązane do uczestnictwa w kosztach eksploatacji. Nie podważając znaczenia powołanych przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zauważenia wymaga jednak, że nie ustawa o spółdzielniach, lecz powołane przepisy ustawy u.c.p.g. decydują o tym, kto zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zasadniczo właściciele nieruchomości, zaś w przypadku budynków wielolokalowych – spółdzielnie mieszkaniowe). Zaś powoływane przez skarżącą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowią jedynie podstawę rozliczeń pomiędzy spółdzielnią a mieszkańcami. Dlatego niezasadnie argumentowała skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze, że mieszkańcy, a w tym właściciele lokali, których dotyczą sporne opłaty – powinni zostać uznani za stronę postępowania. W powołanym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przepisie art. 133 Op § 2 Op przyjęto, że stroną w postępowaniu podatkowym może być również osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej inna niż wymieniona w § 1, jeżeli zgodnie z przepisami prawa podatkowego przed powstaniem obowiązku podatkowego ciążą na niej szczególne obowiązki lub zamierza skorzystać z uprawnień wynikających z tego prawa. Zaś w § 1 tego artykułu za stronę uznaje się osobę, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy . Pamiętać jednak należy, że art. 133 Op jest przepisem proceduralnym, zaś interes prawny określa przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie interes prawny wynika z ustawy u.c.p.g., która nakłada obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na spółdzielnię mieszkaniową. Zatem zobowiązana prawnie do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest spółdzielnia, a nie mieszkańcy, a w tym właściciele lokali, których dotyczą sporne opłaty. Osoby te mogą co najwyżej przejawiać interes faktyczny w kwestii wysokości sporej opłaty, jako że finalnie mogą okazać się zobowiązane do jej zapłaty w związku z wydaną decyzją. W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia wskazanych w pkt 1.I. skargi przepisów postępowania w związku z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w odniesieniu do nieuznania za stronę mieszkańców i właścicieli lokali, których dotyczą sporne opłaty, z konsekwencjami w postaci pominięcia tych osób w postępowaniu, a w tym w zawiadamianiu ich o toczącym się postępowaniu, zaniechaniu umożliwienia zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, niedoręczeniem decyzji. Również niezasadny jest zarzut wskazany w pkt 1.II. skargi, dotyczący nieważności postępowania przed organami obu instancji poprzez zaniechanie skierowania i doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. W tym zakresie wskazano w skardze na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z którego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej zasygnalizowano, na podstawie art. 6q ust. 1 u.c.p.g. zastosowanie w sprawie mają przepisy Ordynacji podatkowej, a nie Kpa. Przytoczonej w skardze treści art. 156 § 1 pkt Kpa odpowiada art. 247 § 1 pkt 2 i 3 Op. W ocenie Sądu, ze względu na wyżej przestawione stanowisko, akceptujące prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wyłącznie w odniesieniu do skarżącej, nie ma podstaw do uznania, aby wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, gdyż organy prawidłowo ustaliły stronę postępowania, a w konsekwencji także prawidłowo dokonały doręczenia decyzji. Z treści skargi wynika, że jej zakres obejmuje całą decyzje SKO, a więc także tą jej część, która dotyczy uchylenia decyzji organu I instancji z powodu niepełnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji dokonania oceny zebranych dowodów w sposób naruszający zasadę swobodnej ich oceny. Niemniej jednak w uzasadnieniu skargi nie przytoczono argumentacji w tym zakresie. W ocenie Sądu decyzja Kolegium także w tej części jest prawidłowo i zgodna z żądaniami odwołania oraz przedstawioną w nim argumentacją opartą na wskazywanej przez skarżącą rozbieżności w informacjach zawartych w deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi a danymi przedstawianymi we wnioskach o wypłatę bonu energetycznego co do liczby osób zamieszkujących poszczególne lokale. Nie wynika bowiem z decyzji organu I instancji, czy nieprawdziwe dane co do liczby mieszkańców zawarte są w informacjach przekazywanych przez osoby uprawnione do spółdzielni, czy we wnioskach o wypłatę bonu energetycznego. Uchylając decyzję organu I instancji SKO wskazało zakres, w jakim należy uzupełnić materiał dowodowy oraz metody, które mogłyby zostać w tym celu zastosowane (wystąpienie na piśmie lub wezwanie osób i odebranie od nich oświadczeń co do przyczyn rozbieżności w treści deklaracji oraz wniosku o wypłatę bonu). Zdaniem Sądu zalecenia te są realne do wykonania i mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec tego organ odwoławczy miał podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 233 § 2 Op. W tej sytuacji skarga podlega oddaleniu jako niezasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).