I SA/Ol 330/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]" r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z "[...]"r. odmawiającą A. O. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r. Z przedstawionych do kontroli Sądu akt postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "Zakład", "ZUS"), działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawaCOVID-19") w zw. z art. 83 ust.1 i r ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DZ. U. z 2020r. poz. 266), odmówił A. O. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020r. do maja 2020r. W uzasadnieniu ZUS wskazał, że aby skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należało złożyć wniosek RDZ do ZUS do 30 czerwca 2020r. Organ wskazał, że nie otrzymał wniosku Skarżącego, w konsekwencji wnioskowane zwolnienie mu nie przysługuje. Skarżący pismem z "[...]"r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z "[...]"r. utrzymał w mocy decyzję z "[...]"r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono treść art. 31 zq ust. 8 i art. 31zo ust.1 ustawy COVID-19. Organ wskazywał, że aby skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należało złożyć wniosek RDZ do ZUS do 30 czerwca 2020r. Jak wywodził dalej organ w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie wniosku Skarżącego, Zakład ustalił, że w Biurze Terenowym ZUS w M. "[...]"r. nie odnotowano wpływu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Organ przyjął zatem, że wobec braku wpływu wniosku do 30 czerwca 2020r. Skarżącemu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Strona, zarzuciła organowi: - naruszenie przepisu art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego; - błąd ustaleń faktycznych poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy i brak przeprowadzenia przez Zakład pełnego i rzetelnego postępowania dowodowego; - błąd ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że Skarżący nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 do maja 2020 r, podczas gdy, Skarżący dokonał wszelkich możliwych do wykonania czynności tj. złożył wniosek elektronicznie, następnie po ujawnieniu błędnej wysyłki złożył ponownie w dniu 06.04.2020 rok wniosek we wrzutni w ZUS, natomiast ZUS nie był w stanie faktycznie ustalić dlaczego tego wniosku nie posiada; - naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 7a k.p.a., przez niezastosowanie ww. przepisu sprawie, w sytuacji gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był w stanie potwierdzać składanych dokumentów przez płatników składek. W uzasadnieniu Skarżący podnosił, że w dniu 6 kwietnia 2020 roku w Biurze Terenowym ZUS w M. złożył wniosek RDZ o zwolnienie z opłaty za okres marzec, kwiecień i maj 2020 roku. Podkreślił, że od momentu ogłoszenia stanu epidemiologicznego zostały zamknięte wszystkie placówki ZUS do bezpośredniego kontaktu z płatnikami składek i ubezpieczonymi. Przestały również być przyjmowane za potwierdzeniem dokumenty składane do ZUS. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w M., wystawił przed drzwi karton z przyklejoną kartką informującą, iż jest to miejsce do składania dokumentów kierowanych do ZUS. Skarżący podkreślił, że nie miał możliwości uzyskania jakiegokolwiek potwierdzenia złożenia dokumentu. Jak zaznaczał Skarżący, złożył wniosek dwukrotnie: raz w wersji elektronicznej i po kilku dniach ponownie w wersji papierowej i oczekiwał na decyzję ZUS o zwolnieniu z opłaty. W dniu 7 grudnia 2020 roku Skarżący otrzymał pismo wystawione przez ZUS Inspektorat w K., informujące, że w związku z brakiem wpłat nie jest objęty ubezpieczeniem chorobowym oraz że posiada zaległość w opłacie składek ZUS za okres trzech miesięcy - objętych wnioskiem o zwolnienie. Po tym fakcie Skarżący złożył ponownie wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec - maj oraz wniosek o przeprowadzenie przez ZUS czynności sprawdzających dotyczących zaginięcia złożonego wniosku RDZ. ZUS nie ustosunkował się do wniosku o przeprowadzenie czynności sprawdzających pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wniosek RDZ, ZUS wydał pismo informacyjne, a nie decyzję informujące, iż zwolnienie Skarżącemu nie przysługuje, nie podając uzasadnienia. Skarżący zażądał wydania decyzji. ZUS stosowne rozstrzygniecie wydał "[...]", które zostało utrzymane w następstwie wniesienia wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy. Skarżący uprawdopodabniając fakt złożenia wniosku RDZ w terminie wskazywał, że za przyjęciem jego tezy przemawia fakt, iż nie opłacił za czas objęty wnioskiem składek na ZUS, a nigdy nie miał zaległości. Jak podkreślał Skarżący fakt, iż ZUS nie potwierdzał na ówczesny czas żadnego składanego dokutemu nie może być powodem do twierdzenia, że nie dokonał tej czynności i wydania odmownej decyzji. Skarżący wskazywał ponadto, że zaskarżona decyzja nie odpowiada żadnym wymogom zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, ponieważ nie wskazuje stanu faktycznego jaki został ustalony w sprawie, nie podaje z jakich przyczyn Organ przyjął, że Skarżący nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacania składek, nie przedstawiając żadnego argumentu, choćby informacji o jakie czynności faktyczne zostały przeprowadzone w ramach kontroli wnioskowanej przez Skarżącego. W odpowiedzi na skargę ZUS, wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył, że z akt sprawy oraz danych zapisanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS do dnia 30 czerwca 2020r. wynika, że Skarżący nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, ma obowiązek wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19, która w art. 31zo ust. 1 i nast. przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. albo 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, następuje w drodze decyzji (art. 31 zq ust. 7 ustawy). Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przyczyną odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. był brak wniosku skarżącego. W tym zakresie ZUS stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego wykluczyły złożenie wniosku przez skarżącego. Skarżący zaś podniósł, że z uwagi na okoliczności związane z ograniczeniami w pracy organu podyktowane przeciwdziałaniem skutkom pandemii, złożenie wniosku nastąpiło w dniu 6 kwietnia 2020 r. do skrzynki podawczej organu, w związku z czym nie ma on potwierdzenia złożenia dokumentu. Kluczowym i zasadniczym zagadnieniem na gruncie niniejszej sprawy jest zatem kwestia złożenia wniosku przed 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania sądowego prezentują przeciwstawne stanowiska. Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31 zp ust. 1 ustawy COVID-19, jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. Zastosowanie znajduje zatem m.in. przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zatem jest tak, jak twierdzi organ, że wniosek o zwolnienie, na który skarżący się powołuje, nie został złożony, to nie mogłoby dojść do wszczęcia postępowania i w konsekwencji także załatwienia sprawy, jak uczynił to organ, wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. W rozpoznawanej sprawie ZUS, przyjmując, że skarżący nie złożył wniosku w ustawowym terminie, z tego właśnie względu odmówił przyznania zwolnienia. Tak więc załatwił sprawę merytorycznie, pomijając całkowicie jej procesowy aspekt. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w kwietniu 2020 r. można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania nie sposób jest stwierdzić nie tylko tego, czy strona, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do skrzynki podawczej organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącego wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Poza korespondencją e-mail pomiędzy pracownikami organu, mającą charakter wewnętrzny, zgodnie z którą nie stwierdzono wniosku skarżącego, organ nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy. Zaznaczyć przy tym należy, że w samej korespondencji mailowej między pracownikami organu odnosząc się do pojemnika na wnioski użyto określenia "karton". Już chociażby to wskazuje na bardzo odformalizowany sposób przyjmowania wniosków, które wrzucane były do prowizorycznej skrzynki lub wręcz kartonu. To zaś nie gwarantowało chociażby zabezpieczenia takich wniosków przed ingerencją z zewnątrz, zagubieniem, kradzieżą. Organ nie wspomina o jakichkolwiek formach zabezpieczenia skrzynki, weryfikacji jej zawartości, dokumentowania jakie wnioski się w niej znalazły. Zdaniem Sądu, obciążając w istocie skarżącego obowiązkiem wykazania, że dokument złożył w terminie, organ nie uwzględnił, czy przy procedurze składania wniosków do skrzynki miał on w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie do art. 75 § 2 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił również procedury składania wniosków do skrzynki i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącego np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie sprawy nie można zatem wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości, a przy tym nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób skarżący miałby wykazać, że złożył wniosek. Ponadto zaznaczenia wymaga, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia, nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się organ w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 7, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają bowiem na bezsporne ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do skrzynki podawczej organu. To zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przede wszystkim przeanalizować procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykaże, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącego. ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. W sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak odnotowanego wpływu dokumentu do ZUS jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz.2255), organ zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi