I SA/Ol 330/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 26 maja 2025r., nr 162/OR14/2025 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) za rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącego M. D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. D. (dalej jako: "strona", "producent rolny", "skarżący") złożył wniosek o przyznanie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) do Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże, do powierzchni wynoszącej (dalej jako: "wniosek"), do powierzchni 18,41 ha. W dniach od 16-23 listopada 2019 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, potwierdzona raportem z czynności kontrolnych w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (dalej jako: "raport"). Po uwzględnieniu wyników wizytacji terenowej oraz kontroli administracyjnej stwierdzono powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Kierownik") w decyzji z 10 czerwca 2019 r. przyznał producentowi płatność w wysokości 10.605,28 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 8.845,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności w zakresie kodów nieprawidłowości R_5_5_14 oraz R_5_5_16 oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz nałożył sankcję w kwocie 24.234,21 zł. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym na powierzchni 18,41 ha. Od powyższej decyzji strona wniosła za odwołanie w wyniku, którego dokonano korekty raportu, w ramach której uwzględniono zastrzeżenia producenta rolnego w zakresie dotychczas stwierdzonych nieprawidłowości, natomiast stwierdzono nieprawidłowości o kodach R_5_5_5 oraz R_5_5_6. W związku z powyższym Dyrektor Warmińsko-Mazurskiej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor OR") decyzją z dnia 27 listopada 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z 26 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji przyznał płatność w wysokości 5.170.92 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 14.279.76 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz nałożył sankcję w kwocie 45.040,96 zł. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym na powierzchni 18,41 ha. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora OR decyzją z 11 maja 2021 r. W ocenie organu odwoławczego, w związku z naruszeniem przez skarżącego dwóch wymogów, tj. zastosowania innej niż określona częstotliwości koszenia (R_5_5_6) oraz wykoszenia w nieodpowiednim terminie (R_5_5_5), prawidłowe było zastosowanie pomniejszenia płatności za każde ze wskazanych naruszeń. Organ stwierdził też, że nie wystąpiła żadna z przesłanek, która skutkowałaby brakiem nałożenia kar administracyjnych. Wyrokiem z 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 508/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję organu odwoławczego, uznając, że przedstawione do kontroli sądu niepełne akta administracyjne sprawy nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W wyniku wykonania zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu, Dyrektor wezwał stronę do złożenia wyjaśnień poprzez uzupełnienie odwołania o wskazane dokumenty, tj.: Rejestr działalności rolnośrodowiskowej, Plan działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz Dokumentację przyrodniczo-siedliskową. Strona uzupełniła odwołanie oryginałami wymaganych dokumentów. Decyzją z 28 lutego 2022 r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 26 lutego 2021 r. WSA w Olsztynie wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 250/22, oddalił skargę strony na ww. decyzję organu odwoławczego. Wyrokiem z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1705/22, NSA uchylił ww. wyrok WSA w Olsztynie oraz uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z 28 lutego 2022 r. NSA wskazał, że zagadnienia objęte zaskarżonym wyrokiem dotyczyły w istocie trzech kwestii, tj.: - weryfikacji decyzji organu pod kątem zastosowania art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", gdyż sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 508/21; - oceny, czy w niekwestionowanym w sprawie stanie faktycznym, tj. dokonaniu przez skarżącego dwóch pokosów (zamiast jednego) doszło do jednego, czy też dwóch, różnych uchybień (w rozumieniu § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania '"Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie klimatyczne"), a w związku z tym czy prawidłowo zastosowano sankcję finansową za dwa uchybienia (za samą czynność dokonania drugiego pokosu oraz za przekroczenie terminu realizacji tego drugiego pokosu); - ewentualnego zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 35 rozporządzenia 640/2014 (w kontekście dyspozycji § 33 rozporządzenia klimatycznego) pod kątem zaistnienia w sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kar administracyjnych (sankcji finansowych). NSA uznał, że WSA dopuścił się nierozpoznania istotnej dla sprawy kwestii wykładni oraz zastosowania przez organ § 34a rozporządzenia klimatycznego, także w kontekście sformułowanej w art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 przesłanki pomniejszenia finansowania oraz zastosowania przez organ art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. Sąd pierwszej instancji dokonał także błędnej interpretacji § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego w zakresie pojęcia "uchybienia" w przestrzeganiu przez rolnika lub zarządcę wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów. Za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego, zarówno bowiem Sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej organ, wskazał na zastosowanie § 33 ust. 2 rozporządzenia klimatycznego. Tymczasem przywołany przepis dotyczy wyłącznie pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, a skarżący realizował pakiet, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia klimatycznego. Końcowo NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ: 1) uwzględni wskazaną przez NSA wykładnię przepisów prawa materialnego w zakresie rozumienia na gruncie rozporządzenia klimatycznego pojęcia uchybienia; 2) dokona rozpoznania materiału dowodowego i jego merytorycznej oceny w świetle: - § 34a rozporządzenia klimatycznego (w szczególności jego pkt 3) w zw. z jego § 33 ust. 3, a także w zw. z art. art. 35 ust. 4 oraz 3 rozporządzenia 640/2014; - art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (w szczególności jego lit. d), mając także na względzie ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie (sygn. I SA/Ol 508/21). Decyzją z 26 lipca 2024 r. Dyrektor OR uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 26 lutego 2021 r. Wydaną następnie decyzją z 30 września 2024 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie płatność w wysokości 12.310,80 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7.139,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz nałożył sankcję w kwocie 22.520,49 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym na powierzchni 18,41 ha. Powyższą decyzję, będącą obecnie przedmiotem orzekania, utrzymał w mocy Dyrektor OR decyzją z 26 maja 2025 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 5 lit. e), § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c), § 4 ust. 2 pkt 5, § 15 ust. 3, § 23 ust. 3, § 34a ust. 3 lit. a), część IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 rozporządzenia klimatycznego; art. 35 ust. 2-4, art. 18 ust. 6 akapit pierwszy, art. 10 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 20 czerwca 2014 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014"), art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji UE 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. UE L z 2022 r. Nr 183, str. 12), art. 59 ust. 1, art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1) (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013"), art. 104 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 187 ze zm.). Zdaniem Dyrektora OR, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił powierzchnię uprawnioną oraz wyliczył płatność do Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000. Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże. Zasadnie ocenił, że producent nie spełnił wymogu dotyczącego braku przestrzegania częstotliwości koszenia – R_5_5_6 (użytkowania kośnie i kośno-pastwiskowe). W wyniku ponownej analizy raportu stwierdzono, że zgodnie z zapisami w Rejestrze działalności rolnośrodowiskowej producent na działkach rolnych B2, C1 oraz D2 wykonał w 2019 r. dwa pokosy, przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym. Natomiast w Planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz w Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej wyraźnie przewidziano dla wskazanych działek rolnych jeden pokos w roku. Dodatkowo w Planie określono brak drugiego pokosu. Jak wynika z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej, strona w dniach 10 i 20 października 2019 r. wykonała drugi pokos w postaci koszenia niedojadów po wypasie zwierząt. Przy czym, jak zauważył organ, wskazane zalecenie w postaci wykoszenia niedojadów w terminie od 15 lipca do 31 października jest faktycznie wymienione jako jedno z wielu wymogów obowiązkowych w przypadku zaleconego użytkowania pastwiskowego, które jednakże ww. działek rolnych nie dotyczy. W wymogach określonych w ww. dokumentach przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym nie zalecono wykonania koszenia niedojadów raz w roku, w terminie od 15 lipca do 31 października. Nadto wśród wymogów zawartych w części IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia klimatycznego dla Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże, nie przewidziano możliwości wykaszania niedojadów po dozwolonym wypasie. Dodatkowo podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach ww. pakietu/wariantu jest mniejsza (17,96 ha) niż zadeklarowana (18.41 ha) we wniosku na rok 2019. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor OR podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i przedstawił szczegółowo kwotę pomniejszeń płatności, które obliczono w sposób przewidziany w § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego oraz określił kwoty podlegające zwrotowi wynikających z zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014. W ocenie organu odwoławczego, w przepisie § 34a rozporządzenia klimatycznego nie przewidziano modyfikacji co do zastosowania przepisu zawartego w § 33 ust. 2 rozporządzenia, a zatem odpowiednie zastosowanie tego przepisu rodzi obowiązek ustalenia kwoty do zwrotu w wysokości obliczonej przy zastosowaniu współczynników ustalonych na podstawie wskazanego wyżej § 33 ust. 3 oraz kwot wypłaconych stronie dla każdego roku realizacji zobowiązania. Organ pierwszej instancji zasadnie wskazał na niespełnianie przez producenta wymogu dotyczącego braku przestrzegania częstotliwości koszenia (użytkowania kośne i kośno-pastwiskowe), konsekwencją czego było pomniejszenie płatności, które obliczono w sposób przewidziany w § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego oraz określenie kwot podlegających zwrotowi wynikających z zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014. W ocenie Dyrektora OR, strona, przedkładając dokumenty sporządzone przez eksperta przyrodniczego, powinna dochować należytej staranności w zakresie sprawdzenia, czy zostały one wypełnione prawidłowo, a przede wszystkim czy są one czytelne i zrozumiale. Sporządzenie dokumentacji przez eksperta przyrodniczego nie zwalnia rolnika z odpowiedzialności za prawidłowe jej sporządzenie w związku z posłużeniem się osobami trzecimi. Obowiązki organu nie mogą iść tak daleko, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną składanych przez rolnika dokumentów. Jak podkreślono w wyroku z 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 508/21, dokumenty sporządzone przez eksperta przyrodniczego mogą rodzić wątpliwości natury interpretacyjnej, jednakże to strona powinna dochować należytej staranności w zakresie sprawdzenia, czy zostały one wypełnione prawidłowo, a przede wszystkim, czy dla strony są one czytelne i zrozumiale. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że żadna ze wskazanych w tym przepisie okoliczności w trakcie realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego nie wystąpiła. Kierując się twierdzeniami strony oraz treścią zaleceń wyrażonych w wyroku NSA, stwierdzono, że skarżący, co prawda udzielił wyczerpujących wyjaśnień co do okoliczności oraz przyczyny niewypełnienia obowiązujących go wymogów przy realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jednakże nie przekonał organu, że naruszenie to nastąpiło bez jego winy. Ponownie organ podkreślił, że nawet błędne czy niedostatecznie zrozumiale stworzona dokumentacja przyrodnicza przez eksperta przyrodniczego, nie zwalnia z strony z odpowiedzialności za ich treść merytoryczną. Producent, składając wniosek, zobowiązuje się m.in. do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Biorąc pod uwagę, że strona nie informowała organu o występujących nieprawidłowościach co do błędnie sporządzonej dokumentacji przyrodniczej, nie można przychylić się do prośby strony o odstąpienie od nałożenia kary, szczególnie gdy o wystąpieniu tej nieprawidłowości dowiedziała się z przeprowadzonej kontroli na miejscu, a w dalszej kolejności z treści decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do stanowiska strony dotyczącego wykaszania niedojadów i uznania przez organ tego działania za prawidłowe w 2016 r., a za nieprawidłowe w 2019 r., organ odwoławczy zaznaczył, że prawidłowo uznano w 2019 r. wykoszenie niedojadów za drugi, niedozwolony pokos wykonany wbrew wymogom. Twierdzenie producenta, że w 2016 r. kontrolerzy potwierdzili, że prawidłowe jest wykoszenie niedojadów na działce rolnej B1, jest daleko idącym nadużyciem. W raporcie w uwagach dotyczących sekcji przestrzegania wymogów szczegółowych zapisano, że na działce rolnej B na powierzchni 0,48 ha rolnik, ze względu na stan zdrowia (częste wizyty w szpitalu), nie zdążył wykosić niedojadów. Natomiast w sekcji sprawdzającej realizację wymogów na poszczególnych działkach rolnych, przy wymogu dotyczącym wykaszania niedojadów, kontrolerzy na działkach użytkowanych kośno lub kośno-pastwiskowo, zaznaczyli - nie dotyczy. Gdyby uznali, że wymóg ten został prawidłowo wypełniony zaznaczyliby "tak". Organ odwoławczy podkreślił także, że postępowanie wyjaśniające przed organami ARiMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do postępowania uregulowanego w k.p.a. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich m lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298, dalej jako: "ustawa PROW 2014-2020) organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązkiem ich nie jest już wymóg działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przyjęto zatem zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Końcowo Dyrektor ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie ma też zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości strona, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, naruszenie zasady proporcjonalności; b) art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, nienależytym oraz oderwanym od zasad wiedzy i doświadczenia życiowego nieuwzględnieniu okoliczności, że w przygotowanej przez eksperta przyrodniczego dokumentacji znajdują się informacje mogące co najmniej sugerować, że prawidłowe jest wykonanie dwóch pokosów w roku na działkach B2, C1, D2; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa; d) art. 170 p.p.s.a. poprzez pomięcie ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt I SA/Ol 508/21, w szczególności w zakresie możliwości przypisania skarżącemu winy za uchybienie ciążącym na nim obowiązków; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego nieprawidłową wykładnię, w tym w zakresie pojęcia "wina" i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarżący dowiódł, że jeżeli do naruszenia doszło to nie ponosi on za to winy, kierował się bowiem dokumentacją przygotowaną przez eksperta przyrodniczego oraz przebiegiem wcześniejszych kontroli; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że do nieprawidłowości doszło na całej powierzchni zgłoszonej do płatności działki, podczas gdy jej część pozostała nieskoszona oraz na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ skarżący ponosi winę za niedopełnienie obowiązków, przy czym organ niewłaściwie ocenił okoliczności, że w 2016 r. podczas dokonanej wówczas kontroli zarzucono skarżącemu w odniesieniu do jednej z działek, że nie wykosił niedojadów, organ uznał także, że skarżący powinien skontrolować i skorygować dokumenty przygotowane przez eksperta przyrodniczego, mimo że skarżący sam nim nie jest, nie ma nawet wykształcenia, które chociażby w teorii pozwalało na posiadanie wiedzy uzasadniającej weryfikowanie pracy eksperta. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podniósł, że nie może zgodzić się z sytuacją, kiedy jest karany sankcjami w sytuacji, gdy postępuje zgodnie z dokumentacją przygotowaną przez eksperta przyrodniczego, co więcej o prawidłowości jego działań utwierdza go przebieg wcześniejszych kontroli. Skarżący wskazał, że treść protokołu pokontrolnego z 2016 r. zrozumiał w ten sposób, że powinien był wykonać wykoszenie niedojadów, nie zrobił tego ze względu na stan zdrowia i była to okoliczność, która go usprawiedliwiała. Tym samym dokonujący kontroli utwierdzili skarżącego w przekonaniu, że działania wskazane w dokumentacji sporządzonej przez eksperta przyrodniczego są prawidłowe. W ocenie skarżącego organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, w szczególności jego litery d), i nieprawidłowo nie zastosował tego przepisu. Organ przyjął bowiem zbyt rygorystyczną koncepcję pojęcia winy, zgodnie z którą beneficjent odpowiada de facto za błędy eksperta przyrodniczego, a nawet samego organu. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ w sposób nieprawidłowy uwzględnił wytyczne NSA w wyroku z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1705/22, zgodnie z którymi przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ m.in. dokona rozpoznania materiału dowodowego i jego merytorycznej oceny w świetle art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (w szczególności jego lit. d), mając także na względzie ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie (sygn. I SA/Ol 508/21). WSA w tym wyroku jednoznacznie wskazał, że nie może mieć miejsca sytuacja, że dokumentacja sporządzona przez specjalistę, jakim jest ekspert przyrodniczy, rodzi wątpliwości interpretacyjne. WSA sugerował jednocześnie, że organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych. Skoro zatem podmiot powołany do dysponowania środkami unijnymi, przyjmowania i weryfikowania co najmniej pod kątem formalnym wniosków, a następnie kontrolowania realizacji obowiązków przez beneficjentów, może mieć wątpliwości w zakresie interpretacji obowiązków beneficjenta, to tym bardziej nie można stawiać rolnikowi - wnioskodawcy wymogu posiadania wiedzy i działania ze starannością de facto większą niż ekspercka. W konsekwencji przełożyło się to na niewłaściwą interpretację przepisu art. 64 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1306/2013, wykładnię pojęcia "winy" zastosowanej w tym przepisie, a ostatecznie na jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił również, że nieprawidłowo organ utożsamia pojęcia "powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie" z powierzchnią działki, na której rzekomo doszło do uchybień. W przedmiotowej sprawie do wyliczenia pomniejszonej kwoty przyznanej płatności rolno-środowiskowej oraz kwoty sankcji nieprawidłowo przyjęto całą powierzchnię działki C1, podczas gdy część jej powierzchni pozostała nieskoszona. Tym samym organ powinien był określić obszar, na którym doszło do uchybień z uwzględnieniem tej okoliczności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie wystąpił organ, a skarżący w zakreślonym wyżej terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Ponadto, jak wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrażone w art. 153 p.p.s.a. "związanie oceną prawną" oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1241/24, Lex nr 3890476). Związanie sądów, jak i organów oznacza, że prawomocnym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to oznacza, że sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest podporządkować się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnie reagować w razie stwierdzenia braku zastosowania się do owej oceny i wskazań w zakresie dalszego postępowania. Tym samym ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tego rodzaju orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 155/23, Lex nr 3825588). W niniejszej sprawie organy były stosownie do art. 153 p.p.s.a. związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1705/22, który sformułował wykładnię przepisów prawa materialnego w zakresie rozumienia na gruncie rozporządzenia klimatycznego pojęcia "uchybienia" i zobowiązał organy do jej uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak również zobowiązał organy do rozpoznania materiału dowodowego i jego merytorycznej oceny w świetle następujących przepisów prawa: - § 34a rozporządzenia klimatycznego (w szczególności jego pkt 3) w zw. z jego § 33 ust. 3, a także w zw. z art. art. 35 ust. 4 oraz 3 rozporządzenia 640/2014; - art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (w szczególności jego lit. d), mając także na względzie ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie o sygn. I SA/Ol 508/21. Zdaniem Sądu, na aktualnym etapie postępowania organy uwzględniły sformułowaną przez NSA wykładnię przepisów prawa materialnego w zakresie rozumienia na gruncie rozporządzenia klimatycznego pojęcia "uchybienia", jak również dokonały właściwych ustaleń faktycznych i ich subsumpcji pod przepis § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego. W dalszym jednak ciągu nie wykazały, gdyż nie przedstawiły na tę okoliczność stosownego materiału dowodowego i nie dokonały pełnej i rzetelnej oceny stwierdzonych w tym zakresie okoliczności faktycznych, braku możliwości odstąpienia od nałożenia kar administracyjnych na podstawie art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, co czyniło wniesioną w sprawie skargę w części zasadną. Odnosząc się do pierwszej części rozstrzygnięcia organów ARiMR dotyczącej pomniejszenia za 2019 r. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) do Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże, tj. w części, w której Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, wskazania wymaga, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia klimatycznego, rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W części IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego dla Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże określono m.in. następujący wymogi przy użytkowaniu kośnym i kośno-pastwiskowym: a) częstotliwość koszenia przy użytkowaniu kośnym: jeden lub dwa pokosy w roku: liczba pokosów określona przez eksperta przyrodniczego. b) koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego. Przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i kończy się nie później niż w dniu 30 września. W niniejszej sprawie nie była kwestionowana ustalona przez organy powierzchnia uprawy, tj. 17,96 ha. Natomiast sporne było stwierdzenie w toku kontroli zaistnienia nieprawidłowości określonych kodami nieprawidłowości R_5_5_5 oraz R_5_5_6, przy czym w związku z oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA na aktualnym etapie postępowania organy uznały, że w sprawie wystąpiło wyłącznie jedno uchybienie określone kodem nieprawidłowości R_5_5_6 - Rolnik nie przestrzega częstotliwości koszenia (użytkowania kośne i kośno-pastwiskowe). Odnośnie kodu nieprawidłowości R_5_5_6 ustalono, że rolnik dokonał w 2019 r. na działkach rolnych B1, C1 oraz D2 dwa pokosy przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym, choć w Planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz w Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej przewidziano dla wskazanych działek rolnych jeden pokos w roku. Dodatkowo w ww. Planie określono brak drugiego pokosu. Jak wynika z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej strona w dniach 10 i 20 października 2019 r. wykonała drugi pokos w postaci koszenia niedojadów po wypasie zwierząt. Sporne w sprawie było to, czy wystąpiły wątpliwości interpretacyjne co do treści dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej sporządzonej przez eksperta przyrodniczego i określonych przez niego wymogów w zakresie ilości pokosów przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym działek rolnych B1, C1 oraz D2. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko organów ARiMR, oparte zasadniczo na treści pisma Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z 22 października 2020 r., z którego wynika, że wymogi obowiązkowe przy zaleconym użytkowaniu kośno-pastwiskowym w dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej zawarte w kartach opisu działek RSS nr 02 (B1), 03 (C1) i 04 (D1) w kolumnie 1 zwanej jako Wymogi obowiązujące rolnika lub zarządcę - uszczegółowione wymogi rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego nie przewidują drugiego pokosu, tj. wykoszenia niedojadów w terminie od 15 lipca do 31 października. W piśmie tym wskazano, że zalecenie w postaci wykoszenia niedojadów w terminie od 15 lipca do 31 października jest faktycznie wymienione, ale jako jedno z wielu wymogów obowiązkowych w przypadku zaleconego użytkowania pastwiskowego, które ww. działek rolnych nie dotyczy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyniku analizy włączonego do akt sprawy Planu działalności rolno-środowiskowej, w którym w przypadku działek rolnych B2, C1 oraz D2 określono sposób użytkowania jako kośno-pastwiskowy. W sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w części szczegółowej - w poszczególnych sekcjach dotyczących indywidualnie każdej z działek rolnych - w tabelach dotyczącej terminów koszenia wskazano, że koszenie powinno być przeprowadzone w okresie od 15 czerwca do 31 lipca, przy czym w kolumnie nr 2 tej tabeli wpisano: "brak drugiego pokosu" (k. 42/19 - 42/24 akt adm.). Dokonując interpretacji zapisów Planu działalności rolno-środowiskowej, organy trafnie zatem odwołały się do układu informacji przedstawionych w tym dokumencie. Wskazały, że indywidualnie w odniesieniu do każdej działki rolnej zostały określone ogólne wymogi dotyczące realizowanego pakietu/wariantu z uwzględnieniem określonego typu użytkowania, a następnie określono dodatkowe obowiązkowe wymogi, przy czym wymogi dodatkowe dla typów użytkowania kośnego i kośno-pastwiskowego podano łącznie. Nie zmienia to jednak tego, że wymogi dla każdego rodzaju użytkowania, tj. kośnego i kośno-pastwiskowego, są odrębne, nawet jeżeli określone zostały w sposób zbiorczy. Decydujące bowiem w tym zakresie znaczenie należy nadać typowi użytkowania przypisanemu do konkretnej działki rolnej. Niewątpliwie, w oparciu o zapisy przedstawionego przez stronę Planu działalności rolno-środowiskowej, należy uznać, że w przypadku działek rolnych B2, C1 oraz D2 określono sposób użytkowania jako kośno-pastwiskowy. Uwzględniając zaś układ informacji przedstawionych w tym dokumencie, podobnie jak ma to miejsce w "Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej", stwierdzić należy, że wymóg dokonania drugiego pokosu dotyczącego niedojadów w terminie od 15 lipca do 31 października został określony wyłącznie w odniesieniu do działki nr E1, co do której zadeklarowano rodzaj użytkowania: pastwiskowy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, ze wskazane w tej dokumentacji zalecenie w postaci "wykoszenia niedojadów raz w roku, w terminie od 15 lipca do 31 października" zostało sformułowane w ramach "Wymogów dodatkowo obowiązujących przy użytkowaniu pastwiskowym", które spornych działek roInych B2, C1 oraz D2 nie dotyczyły (vide: k. 42/20 akt adm., wers pierwszy od dołu). Powyższe potwierdza również treść złożonej na początku realizacji zobowiązania Informacji zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego w zakresie pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarze Natura 2000 lub pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, która zawiera zestawienie tychże wymogów. W dokumencie tym ekspert przyrodniczy dla spornych działek rolnych określił dwa wymogi - jeden pokos w terminie 15 czerwca do 31 lipca oraz wypas w terminie od 1 sierpnia do 15 października w danym roku realizacji zobowiązania. Oznacza to, że w przypadku działek rolnych B2, C1 oraz D2 strona nie została zobowiązana do wykaszania niedojadów (przy wymaganym przy użytkowaniu kośno - pastwiskowym wypasie zwierząt), a więc słusznie został nałożony kod pokontrolny R_5_5_6. Zdaniem Sądu, trafnie organy ARiMR akcentowały, że obowiązki organu nie mogą iść tak daleko, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną składanych przez rolnika dokumentów. Zgodzić należy się z generalnym założeniem zaprezentowanym przez organ odwoławczy, że odpowiedzialność za treść wniosku ponosi rolnik, jako beneficjent wnioskowanej płatności. To strona deklaruje do których działek, jakich powierzchni i jakie płatności chce otrzymać, a samo postępowanie jest inicjowane na jej wniosek. Powinna zatem dochować należytej staranności w dopełnieniu wszystkich warunków, od których uzależnione jest otrzymanie wnioskowanej pomocy. Wniosek o płatność powinien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia. Skoro za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik, to powinien on być najlepiej zorientowany co do zakresu, w jakim grunt jest użytkowany rolniczo, czy odpowiada on normom kwalifikującym go do przyznania danej płatności (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09; wyrok TSUE z 2 lipca 2015 r., C-864/13: a także wyroki NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1962/18 i sygn. akt I GSK 1952/18). Natomiast jeżeli jakaś część sporządzonej dokumentacji była dla strony niejasna, winna ona poinformować o tym fakcie eksperta i w ramach zawartego z nim stosunku prawnego żądać wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości. Stosownie zaś do § 33 ust. 3 rozporządzenia klimatycznego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika lub zarządcę wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2-6 lub 8, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) iloczynu: a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i b) współczynnika trwałości danego uchybienia - określonych w załączniku nr 8 do rozporządzenia oraz 2) kwoty stanowiącej iloczyn: a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego pakietu lub wariantu, gdyby rolnik lub zarządca przestrzegał tych wymogów, oraz b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub jego wariantu. Przedstawionej przez organy oceny w powyższym zakresie strona nie kwestionowała w skardze, koncentrując się zasadniczo na kwestiach związanych z nałożeniem sankcji za poprzednie lata podjętego zobowiązania. W odniesieniu zaś do orzeczenia organów w przedmiocie pomniejszenia płatności za 2019 r. strona podniosła natomiast zarzut błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że do nieprawidłowości doszło na całej powierzchni zgłoszonej do płatności działki, podczas gdy jej część w 2019 r. pozostała nieskoszona. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd podzielił stanowisko organów, że z uwagi na to, że poszczególne wymogi w ramach wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże są określone w stosunku do całych działek rolnych, powierzchnię obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi, należy odnieść do całej powierzchni działki deklarowanej w ramach ww. wariantu. Zatem dokonanie nadmiarowego pokosu, nawet jeżeli nie dotyczyło całej działki rolnej, a wyłącznie jej części, należy uznać za niespełnienie wymogów określonych w stosunku do całej działki rolnej. Następnie wskazania wymaga, że stosownie do art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014, odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub, w stosownych przypadkach innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych, lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Zgodnie zaś z § 34a rozporządzenia klimatycznego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 33 ust. 1-9b oraz 9d-13 stosuje się odpowiednio. Zaznaczenia jednak wymaga, że stosownie do art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadawalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b). Do dokonania rozpoznania materiału dowodowego i jego merytorycznej oceny w świetle powołanego wyżej przepisu art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (w szczególności jego lit. d), zobowiązał organy w niniejszej sprawie NSA w wyroku z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1705/22, wskazując jednocześnie, że istotne w tym względzie są ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie zapadłym w sprawie o sygn. I SA/Ol 508/21. W ocenie Sądu, co do zasady mogłoby być uznane za wystarczające uznanie przez organy, że podstaw do zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 nie mogły stanowić wyłącznie sygnalizowane przez stronę wątpliwości co do treści dokumentacji przyrodniczej sporządzonej przez eksperta, w sytuacji gdy strona zaniechała wyjaśnienia tych wątpliwości, co potwierdza, że nie dochowała ona obiektywnego miernika staranności, a tym samym nie można mówić o braku winy strony. Takiemu twierdzeniu organów nie stała też naprzeciw ocena prawna wyrażona w wyroku tut. Sądu z 1 września 2021 r. o sygn. akt I SA/Ol 508/21, jeśli uwzględni się, że Sąd na tym etapie nie orzekał o meritum sprawy z uwagi na brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. Jakkolwiek Sąd wyraził wówczas ocenę, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty mogą rodzić wątpliwości natury interpretacyjnej, to ocena ta dotyczyła jedynie tych dowodów, które na tym etapie orzekania zostały Sądowi przedstawione, tj. dokumentów dotyczących działki rolnej C1 (k. 23/18-19; k. 23/36-39 akt adm.). Dopiero w wyniku wykonania zaleceń zawartych w ww. wyroku tut. Sądu, Dyrektor OR wezwał stronę do przedłożenia pełnej dokumentacji rolno-środowiskowej w postaci: Rejestru działalności rolnośrodowiskowej, Planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz Dokumentacji przyrodniczo-siedliskową. Zauważenia jednak wymaga, że na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji strona powołała się na jeszcze inną okoliczność w sprawie wymagającą wyjaśnienia w świetle możliwości zastosowania przepisu art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. Wskazała bowiem na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2016 r., w które - w jej ocenie - utwierdziły ją w prawidłowości jej postępowania i przyjętej dotychczas wykładni zapisów Planu działalności rolno-środowiskowej. Raport z kontroli przeprowadzonej w 2016 r., choć powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z szerokim omówieniem jego poszczególnych zapisów, nie został jednak włączony do akt sprawy, co stanowiło o niedopełnieniu przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny wyprowadzonych w oparciu o ten dowód twierdzeń organu odwoławczego, co już a limine dyskwalifikuje przyjęte w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Niemniej odnosząc się do przedstawionej w tym zakresie oceny organu odwoławczego, wskazać należy, że organ podał, że twierdzenie producenta rolnego, że 2016 r. kontrolerzy potwierdzili jako prawidłowe wykoszenie niedojadów na działce rolnej B1 jest daleko idącym nadużyciem. W raporcie o nr [...] zapisano w uwagach dotyczących sekcji przestrzegania wymogów szczegółowych, że na działce rolnej B na powierzchni 0,48 ha, rolnik ze względu na stan zdrowia (częste wizyty w szpitalu) nie zdążył wykosić niedojadów. Natomiast w sekcji sprawdzającej realizację wymogów na poszczególnych działkach rolnych, przy wymogu dotyczącym wykaszania niedojadów kontrolerzy na tychże działkach użytkowanych kośno lub kośno-pastwiskowo, zaznaczyli: "nie dotyczy". Zdaniem organu, gdyby kontrolujący uznali, że wymóg ten został prawidłowo wypełniony zaznaczyliby: "tak". Jakkolwiek, jak wyżej zauważono, Sąd nie jest w stanie zweryfikować powyższych twierdzeń organu odwoławczego z uwagi na brak włączenia do akt sprawy przedmiotowego raportu z kontroli przeprowadzonej w 2016 r., co już powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się kontroli sądowej, to już na tym etapie jawi się wątpliwość, czy organ odwoławczy przedstawił i dokonał analizy wszystkich ustaleń dokonanych w toku tej kontroli. Organ pierwszej instancji w piśmie z 23 października 2024 r. (k. 74/3 verte), przekazując odwołanie organu drugiej instancji, wskazał bowiem, że z zapisów rejestru działań agrotechnicznych wynika, że niedojady w 2016 r. na działkach B1, C1 i D1 zostały wykoszone. Organ pierwszej instancji wprost w tym piśmie przyznał, że: "fakt jest taki, że wykoszenia niedojadów na działkach B1, C1 i D1 w 2016 r. nie potraktowano jako nieprawidłowości, ale w tym samym raporcie stwierdzono, że wymóg ten nie dotyczy wyżej wskazanych działek, zatem znowu jest to sytuacja, która wymaga wyjaśnienia i nie powinna być traktowana jako potwierdzenie prawidłowego realizowania wymogów. Zatem również tu obiektywny miernik staranności nie został zachowany przez skarżącego." W ocenie Sądu, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji potwierdził, że wykoszenia niedojadów na działkach B1, C1 i D1 nie potraktowano w toku kontroli prowadzonej w 2016 r. jako nieprawidłowości, istnieją wątpliwości co do oceny organów w zakresie braku zaistnienia przesłanki z przepisu art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (w szczególności jego lit. d), do czego organy były zobowiązane w świetle wydanego w sprawie wyroku NSA. Jeśli przy tym dodatkowo uwzględni się przebieg postępowania w niniejszej sprawie w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r., w której w początkowej fazie postępowania również nie kwestionowano niespełnienia przez stronę wymogu w zakresie stosowania odpowiedniej ilości pokosów, lecz dopiero na dalszym etapie postępowania, już po zaskarżeniu przez stronę decyzji organu pierwszej instancji z 10 czerwca 2020 r., w wyniku weryfikacji wyników kontroli na miejscu dokonanej przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR zastosowano kody nieprawidłowości R_5_5_5 oraz R_5_5_6, uznać należy, że budzi wątpliwości ocena organu w kwestii braku zaistnienia przesłanek określonych w art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. Nie zostały bowiem zweryfikowane w należyty sposób twierdzenia strony, że w prawidłowości w przyjętej przez nią wykładni zapisów Planu działalności rolno-środowiskowej utwierdzały ją również działania samych organów. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, w ramach przeprowadzonej kontroli instancyjnej, nie ocenił w sposób należyty, na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, czy niewypełnienie przez skarżącego wymogów określonych dla wariantu 5.5. w odniesieniu do spornych działek, było działaniem przez niego zawinionym. Nie można zawężać zastosowania przepisu art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 pozwalającego na odstąpienie od stosowania kar administracyjnych w przypadku niedopełnienia wymogów określonych w ramach danego wariantu zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego wyłącznie do sytuacji związanych ze zdarzeniami nadzwyczajnymi, gdyż że nie jest to jedyna causa mogąca skutkować odstąpieniem od stosowania kar administracyjnych. Wskazać należy, że wysokość kar administracyjnych powinna być proporcjonalna i uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności (art. 64 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013), na co już wskazał tut. Sąd w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku o sygn. akt I SA/Ol 508/21. Zauważyć należy ponadto, że zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/30), zakres i forma działania UE nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Przepis ten ustanawia zasadę proporcjonalności, której istota sprowadza się do konieczności zachowania względnej równości między dolegliwością ingerencji podjętej w imię interesu publicznego, a wartością założonego celu. Reakcja podmiotu stosującego prawo na stwierdzone naruszenie przepisów powinna być więc adekwatna. Jeżeli zatem wystarczające do osiągnięcia założonego celu są środki mniej dolegliwe, to nie należy stosować zwłaszcza środków najdalej idących w skutkach. W ocenie Sądu, o ile stwierdzenie niespełnienia przez beneficjenta w 2019 r. wymogów dotyczących przyznania płatności, nie może być podstawą do przyznania płatności za 2019 r., gdy nieprawidłowości zostały zauważone przez organ, a przyznanie płatności byłoby niezgodne z prawem, to inną kwestią jest możliwość dochodzenia zwrotu przez organ nienależnie przyznanych płatności za lata poprzednie, w okolicznościach, gdy beneficjent może dowieść, że nie jest winny niewypełnienia obowiązków; brak byłoby wówczas podstaw do żądania zwrotu wypłaconych dotychczas beneficjentowi kwot. Faktem jest, że w postępowaniu o przyznanie płatności obowiązują nieco odmienne reguły postępowania niż w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137) nakazują jednak organom stanie na straży praworządności oraz zobowiązują organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ramach tych obowiązków mieści się również obowiązek rozważenia przez organ, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie wobec wnioskodawcy od kar administracyjnych. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został należycie wykonany przez organ odwoławczy. W konsekwencji organ nie wypełnił w powyższym zakresie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA. Reasumując, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozważył należycie, czy wobec skarżącego spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od zastosowania sankcji określone w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Stanowi to naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 64 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy uzupełnić materiał dowodowy sprawy i ocenić go wnikliwie pod kątem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Zajęte stanowisko organ przedstawi wyczerpująco, pod względem prawnym i faktycznym, w uzasadnieniu decyzji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.