I SA/Ol 346/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 17 lipca 2023 r., nr 175/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na 2022 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Skarga A.K. (dalej: "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu (dalej: "Kierownik BP" "organ I instancji") z 19 kwietnia 2023 r. nr 0251-2023-003994 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2022 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 31 maja 2022 r. strona zwróciła się do Kierownika BP o przyznanie płatności ekologicznej na 2022 r., w tym kosztów transakcyjnych, do łącznej powierzchni 53,37 ha w ramach Pakietu 7: Uprawy rolnicze po okresie konwersji (zadeklarowana uprawa: gryka zwyczajna). Odmawiając przyznania stronie wnioskowanej płatności Kierownik BP wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą stwierdzono nieprzestrzeganie wymogu wytworzenia produktu w odniesieniu do uprawy na działce rolnej – dotyczy pojedynczej uprawy i braku deklaracji wykorzystania w danym roku jako nawóz zielony na określonych gruntach. Wyjaśnił, że w odniesieniu do gryki zwyczajnej uprawianej w plonie głównym w ramach Pakietu 7, wymóg wykorzystania uprawy w danym roku jako nawóz zielony, jako warunek przyznania płatności ekologicznej wynika z § 9 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ekologiczne"). Organ I instancji stwierdził ponadto zawyżenie we wniosku powierzchni uprawnionej do płatności ekologicznej względem tej stwierdzonej podczas kontroli administracyjnej, wobec czego w decyzji z 19 kwietnia 2023 r. ustalił także obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym na powierzchnię równą 53,31 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej zmianę i przyznanie płatności ekologicznej wraz z kosztami transakcyjnymi, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona oceniła, że spełniła warunki do przyznania płatności ekologicznej i wytworzyła produkt rolnictwa ekologicznego w plonie głównym czego dowodzą załączone do odwołania dokumenty. Podkreśliła, że kontrola gospodarstwa przez jednostkę certyfikującą została przeprowadzona 3 czerwca 2022 r. zaledwie tydzień po terminie zasiewu gryki zwyczajnej, gdy roślina była w okresie kiełkowania i znajdowała się w gruncie. Wskazała, że w dniach od 17 do 21 czerwca 2022 r. w gospodarstwie odbyła się kontrola Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) podczas której stwierdzono, że na całej działce była obsiana gryka. Do odwołania strona załączyła następujące dokumenty (kopie): fakturę VAT z 31 maja 2022 r. dotyczącą zakupu gryki ekologicznej wraz z certyfikatem, fakturę z 22 czerwca 2022 r. dotyczącą nabycia usług siewu, talerzowania, orki na powierzchni 53,37 ha; fakturę VAT z 1 października 2022 r. dotyczącej sprzedaży gryki ekologicznej, fakturę VAT z 18 października 2022 r. dotyczącą nabycia usług koszenia na powierzchni 53,37 ha, protokół KOWR z 21 czerwca 2022 r. z kontroli realizacji warunków umowy dzierżawy oraz zdjęcie gryki przed koszeniem. Utrzymując w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania strony, Dyrektor ARiMR za zasadną uznał odmowę przyznania stronie płatności ekologicznej z uwagi na brak przestrzegania wymogów określonych dla Pakietu 7: Uprawy rolnicze po okresie konwersji zawartych w ust. 1c załącznika nr 2 do rozporządzenia ekologicznego. Podał, że strona była zobowiązana do przestrzegania tych wymogów na podstawie § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego. Zaznaczył przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy, stosownie do § 9 ust. 2a rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna mogła być przyznana bez spełnienia tych wymogów jeżeli gryka zwyczajna uprawiana w plonie głównym zostałaby wykorzystana jako nawóz zielony na określonych gruntach. Podkreślił jednak, że jednostka certyfikująca nie potwierdziła wytworzenia przez stronę produktu ekologicznego, a strona we wniosku nie wskazała przeznaczenia uprawy w danym roku jako nawóz zielony. Odnosząc się do zastrzeżeń strony dotyczących przedwczesności przeprowadzonej kontroli gospodarstwa przez jednostkę certyfikującą organ odwoławczy wskazał, że to w interesie strony było dopilnowanie aby odbyła się ponowna kontrola w celu potwierdzenia wytworzenia produktu. Podkreślił, że potwierdzeniem prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym jest zamieszczenie danych rolnika przez jednostkę certyfikującą na wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w danym roku. Uznał zatem, że aby spełnić warunki płatności ekologicznej jednostka certyfikująca musi potwierdzić wytworzenie produktu, dlatego też załączone przez stronę do odwołania dokumenty nie mogą zostać uwzględnione. Dodał, że kontrola przeprowadzona przez kontrolera KOWR-u potwierdza jedynie spełnienie wymagań umowy zawartej przez stronę z tym podmiotem. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie w tej sprawie: 1/ § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 5, § 9 ust. 1, § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego oraz ust. 1c załącznika nr 2 do tego rozporządzenia poprzez odmowę przyznania płatności ekologicznej pomimo spełnienia warunków do jej przyznania; 2/ art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez brak wskazania przepisu prawa, który ustanawia podnoszony przez organy wymóg potwierdzenia prowadzenia produkcji rolnej w formie zamieszczenia danych rolnika w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w danym roku; 3/ art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego sprawy dowodów przedstawionych przez stronę, a w tym protokołu z kontroli KOWR, z którego wynika obsianie gryki na całej deklarowanej powierzchni; 4/ art. 81a § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony, które winno skutkować zmianą decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący ocenił, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w niniejszej sprawie. W tym zakresie wskazał przede wszystkim na pominięcie protokołu z kontroli KOWR, przeprowadzonej w terenie zaledwie kilkanaście dni po kontroli ze strony jednostki certyfikującej, w którym jednoznacznie stwierdzono uprawę gryki na zadeklarowanej do dopłat powierzchni gruntu. Skarżący stwierdził, że spełnienie przez niego warunków przyznania płatności ekologicznej wynika także z innych przedłożonych w sprawie dokumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, a także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Podtrzymał przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami w kontrolowanej sprawie pozostaje kwestia zakresu związania organu administracji danymi zawartymi przez jednostkę certyfikującą w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w danym roku. Zdaniem Dyrektora ARiMR, aby spełnić warunki płatności ekologicznej w zakresie przestrzegania wymogów określonych dla danego pakietu jednostka certyfikująca musi potwierdzić wytworzenie produktu w stosownym wykazie. W ocenie natomiast skarżącego spełnienie tego warunku przyznania płatności ekologicznej może wynikać także z innych przedłożonych w sprawie dokumentów. W tak zarysowanym sporze, w świetle obowiązujących przepisów prawa, rację należało przyznać skarżącemu. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia ekologicznego "płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.;), jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013 wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej zobowiązaniem ekologicznym; 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Stosownie zaś do § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego "rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne posiada plan działalności ekologicznej". Plan ten, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ekologicznego, zawiera m.in. nazwę jednostki certyfikującej, która objęła producenta systemem kontroli. Na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1235) "jednostka certyfikująca przekazuje właściwym organom wykazy producentów, o których mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 885), którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego w zakresie zarówno produkcji roślinnej jak i zwierzęcej. Wykazy te zawierają: 1) imię i nazwisko producenta ekologicznego; 2) numer identyfikacyjny nadany producentowi ekologicznemu w trybie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 3) numer działki ewidencyjnej, na której jest położona działka rolna; 4) inne informacje, niestanowiące danych osobowych, niezbędne do udzielenia producentom ekologicznym pomocy finansowej z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji. W świetle art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o rolnictwie ekologicznym i produkcji ekologicznej ww. wykazy do celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "Kpa"). Podobna regulacja w tym zakresie zawarta była w art. 17 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1324). Przypisanie w tych przepisach mocy dokumentu urzędowego wykazowi producentów rolnych, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, a także zastosowanie odesłania do Kpa, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia spornego pomiędzy stronami zagadnienia dotyczącego zakresu związania organu administracji danymi zawartymi przez jednostkę certyfikującą w przedmiotowym wykazie. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 i 2 Kpa "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4". Jednak w świetle art. 76 § 3 Kpa "przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach". Nie znajduje zatem umocowania w przepisach prawa stanowisko Dyrektora ARiMR, że aby spełnić warunki płatności ekologicznej w zakresie przestrzegania wymogów określonych dla wybranego pakietu jednostka certyfikująca musi potwierdzić wytworzenie produktu w wykazie producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej. Szczególna moc dowodowa tego wykazu jako dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 Kpa, budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 546/22, LEX nr 3371327). Zgodnie bowiem z art. 80 Kpa "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Tymczasem w zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR, wychodząc z błędnego założenia o związaniu danymi zawartymi w ww. wykazie, zaniechał dokonania oceny dokumentów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność spełnienia warunku wytworzenia produktu (gryki zwyczajnej). Naruszył tym samym przepisy art. 76 § 3 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Bez skonfrontowania dowodów załączonych przez skarżącego do odwołania (wymienionych na s. 2 niniejszego uzasadnienia) z danymi zawartymi w przedłożonym przez jednostkę certyfikującą wykazie (k. 23 akt sądowych) nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania płatności ekologicznej. Wymaga bowiem zauważenia, że skarżący przedstawił dowody nabycia zarówno gryki ekologicznej wraz z certyfikatem, jak i usług siewu, talerzowania, orki, koszenia – wszystkie usługi na powierzchni 53,37 ha (vide: kopie faktur VAT z 31 maja 2022 r., 22 czerwca 2022 r. oraz 18 października 2022 r.). Przedłożył także dowód sprzedaży gryki ekologicznej (vide: faktura VAT z 1 października 2022 r.). Z protokołu KOWR z 21 czerwca 2022 r. z kontroli realizacji warunków umowy dzierżawy wynika, że działka na całej powierzchni obsiana była gryką. Na tę okoliczność skarżący załączył także zdjęcie. Zdaniem Sądu, w świetle tych dowodów okoliczność braku wytworzenia produktu (gryki zwyczajnej) stwierdzona w dokumencie urzędowym (wykazie sporządzonym przez jednostkę certyfikującą) budzi wątpliwość. Usunięcie tej wątpliwości wymaga natomiast dokonania oceny udowodnienia tej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor ARiMR winien zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, a także wszystkie dowody zgromadzone w sprawie i na ich podstawie ocenić, czy dowody przedłożone przez skarżącego wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji obaliły domniemanie zgodności z prawdą (wiarygodności) danych zawartych w ww. wykazie odnośnie do braku wytworzenia produktu. Ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, które należy sporządzić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu decyzji należy także zawrzeć stanowisko organu co do spełnienia (bądź nie) w tej sprawie pozostałych przesłanek przyznania płatności ekologicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. art. 210 § 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego w sprawie należnego wpisu.