I SA/Ol 347/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka Asesor WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Paweł Guziur po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia "[...]" r.,w sprawie uznania wniesionych zarzutów dłużnika za niezasadnych, uchyliło zaskarżone postanowienie i uznało zarzuty za uzasadnione. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko Polskim Kolejom Państwowym S.A. Zakład Infrastruktury Kolejowej w likwidacji w O., na podstawie tytułów wykonawczych z dnia "[...]" r., nr "[...]" i "[...]", wystawionych przez Urząd Gminy R., z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące styczeń – grudzień 2001r. Pismem z dnia 26 lipca 2005r. zobowiązana Spółka wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, wskazując iż postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie nieprawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego. Podniosła także zarzut co do właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Wójt Gminy R. wyraził swoje negatywne stanowisko w sprawie uznania zarzutów dłużnika. Stwierdził, iż nie dysponuje danymi określającymi, czy PKP S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w O. należy zaliczyć do grupy dużych podatników określonych w art.5 ust.9b ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. o urzędach i izbach skarbowych. Jednakże nawet w przypadku przyjęcia za zasadne uznanie dłużnika za duży podmiot, organem właściwym będzie Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., gdyż został umieszczony w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003r. w sprawie siedzib naczelników urzędów skarbowych. Stwierdził także, iż brak wskazania w tytule wykonawczym podstawy pierwszeństwa odnośnie części innych należności oraz stawki odsetek nie stanowi żadnej szkody dla dłużnika, w związku z czym nie narusza jego interesu prawnego. Na opisane postanowienie zobowiązana Spółka wniosła zażalenie, zarzucając błędną interpretację art.33 pkt 9 i 10 oraz naruszenie art.27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2002r. nr 110, poz.968 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.e.a.). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o zasadności prezentowanego przez nią stanowiska w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zażalenie i stwierdziło, iż w art.22§2 u.p.e.a. wskazano właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości według siedziby zobowiązanego. Siedziba zobowiązanej Spółki mieści się w W., dlatego też skierowanie tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. narusza właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art.3 ust.1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podatnikami podatku od nieruchomości są m.in. osoby prawne będące m.in. właścicielami nieruchomości, czy użytkownikami wieczystymi, a nie oddziały, czy zakłady tych osób. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przepisy prawa materialnego (tu: ustawy o podatku o podatkach i opłatach lokalnych lub Ordynacji podatkowej) nie przewidywały pierwszeństwa zaspokojenia należności, to wierzyciel nie miał obowiązku wypełnienia części D tytułu wykonawczego. Zaznaczył również, iż nie wskazanie w tytule wykonawczym rodzaju i stawki odsetek stanowi naruszenie art.27§1 pkt 3 u.p.e.a. W skardze na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wójt Gminy R. wniósł o stwierdzenie jego nieważności wobec wydania rozstrzygnięcia merytorycznego z naruszeniem przepisów o właściwości (art.15 i art.138 KPA w zw. z art.18 u.p.e.a.). W przypadku nie uwzględnienia powyższego żądania wniósł o uchylenie postanowienia, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez nie uwzględnienie treści art.22§3 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie ma kompetencji reformatoryjnych i w przypadku uznania zarzutów zażalenia za zasadne musi ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania zarzutów do ponownego rozpatrzenia. Z ostrożności podniósł również, iż w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu nie posiadał dostatecznej wiedzy uzasadniającej określenie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego na podstawie art.22§2 u.p.e.a., a z zebranej dokumentacji wynikało, że właściwym organem jest, zgodnie z art.22§3 u.p.e.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. Zdaniem skarżącego stronami niniejszego postępowania są zarówno dłużnik jak i wierzyciel, który posiada legitymację procesową w niniejszej sprawie pomimo faktu wydania postanowienia w I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nadto powołując się na art.50§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i art.34§2 u.p.e.a. Kolegium podniosło, iż Wójt Gminy R. nie ma legitymacji procesowej do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Wójt Gminy R. wydał w niniejszej sprawie postanowienie, zajmując stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów, na które przysługuje zażalenie zobowiązanemu. Stwierdziło, iż przyznanie organowi orzekającemu w I instancji statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym, godziłoby w podstawowe zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 8 września 2006r. Wójt Gminy R. podtrzymał zarzuty skargi i podniósł, że w przedmiotowej sprawie istotna jest rola wierzyciela, a nie organu. Jako wierzyciel, w myśl art.168b w zw. z art.34§4 i art.60§1 u.p.e.a, posiada interes prawny. Uznanie zarzutów za zasadne spowoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie czynności egzekucyjnych, a w konsekwencji prowadzić może do roszczeń odszkodowawczych skierowanych do organu egzekucyjnego lub wierzyciela. Zaznaczył także, iż Wójt jako organ nie posiada zdolności sądowej, ale zdolność ta przyznana została samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, czyli urzędowi gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wymagała kwestia dopuszczalności skargi. Zgodnie z art.32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przez skarżącego należy rozumieć podmiot uprawniony, w myśl art.50 p.p.s.a, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który z tego uprawnienia skorzystał. Art.50§1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei §2 wyżej wymienionego przepisu daje prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi . W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Wójt Gminy R., który był wierzycielem egzekwującym w niniejszej sprawie. Zaskarżone skargą postanowienie uchylało postanowienie Wójta Gminy R. z dnia "[...]" r. i uznawało zarzuty dłużnika za uzasadnione. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w rozpoznanej sprawie Wójt Gminy R. jest zarówno wierzycielem egzekwującym, jak i organem administracji publicznej w rozumieniu art.5§2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej jako KPA) w zw. z art.1 pkt 2 KPA . Zgodnie z art.28 i 29 KPA stroną postępowania nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1982r., sygn. akt SA/Gd 165/82, publ.ONSA 1982/1/49). Według art.28 KPA stroną postępowania jest jedynie ten podmiot, który w stosunku administracyjno prawnym występuje w roli administrowanego. Nie ma natomiast podstaw by pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego (patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27.07.1993r., sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNC 1994 /1/3 ). Taka ocena prawna znajduje również uzasadnienie w poglądach doktryny. T.Woś podkreśla, że: "Jeżeli przepis prawa daje organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do orzekania w sprawie indywidualnej, to pozostawanie w kontrowersji z organem odwoławczym nie daje podstaw do uznania legitymacji organu samorządowego do wniesienia skargi do NSA, także w sytuacji dotyczącej interesu prawnego tej jednostki samorządu terytorialnego, której organ orzekał w I instancji." (T.Woś "Postępowanie sądowo-administracyjne, W-wa 1996r, str.103-104). Również J.Tarno stwierdza, że: "Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jej etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego." (J.Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym" publ. w "Państwie i Prawie" z 2006r. zeszyt nr 2, str.15). Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu, który pozostaje poza systemem organów, których działalność podlegać ma kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyrażono w doktrynie (patrz: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka – Medek, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005r., str.129 i nast. oraz "Postępowanie sądowoadministracyjne" Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romanowska, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004r., str.121 i nast.) i wielokrotnie w orzecznictwie (patrz: uchwała SN z dnia 22 października 1984r., sygn. akt III AZP 5/84, publ. OSN 1985/7/86, postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 1990r., sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl., postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., sygn. akt SA/Wr 990/90, publ. ONSA 1990/4/7, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995r., sygn. akt II SA 1625/94, publ. Wokanda 1995/8, str.33). Sąd w składzie orzekającym poglądy te w pełni podziela. W związku z tym Wójtowi Gminy R. nie służy prawo do wniesienia środka odwoławczego jakim jest skarga, gdyż on sam był organem właściwym do podejmowania czynności w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ, który wydawał rozstrzygnięcie, jakim jest postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela co do zasadności zarzutów, tworzyłoby stan posiadania przez organ administracji dwojakich uprawnień. Z jednej strony uprawnienie o charakterze władczym, z drugiej zaś uprawnienia strony stosunku administracyjnoprawnego. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisy KPA lub przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takiej możliwości nie przewidują. Nie zmienia tego fakt, że Wójt Gminy R. jest jednocześnie wierzycielem egzekwującym, gdyż to uprawnienie realizuje również jako organ administracji publicznej . Żaden przepis nie przewiduje jednakże możliwości przekształcenia się w określonej fazie postępowania administracyjnego z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia w tej sprawie w drodze skargi. Z powyższych względów na podstawie art.58§1 pkt 6 p.p.s.a. i §3 tego przepisu skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, co powoduje, że nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze.