I SA/Ol 349/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant specjalista Monika Rząp, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na informację Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie z dnia 3 września 2024r., nr EFRR-IV.432.1.2.2023, FEWM.01.06.IZ.00-0034/23(5) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. Powiat O. (dalej jako: strona, skarżący, beneficjent) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ, organ) z 3 września 2024 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że 22 grudnia 2023 r. strona złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "E-usługi publiczne Powiatu O." , który został zarejestrowany w ramach naboru nr FEWM.01.06-IZ.00-001/23. Oceną zgłoszonych projektów zajmowała się Komisja Oceny Projektów powołana 12 stycznia 2024 r. Pismem z 1 marca 2024 r Komisja Oceny Projektów zwróciła się do strony o uzupełnienie lub poprawę projektu w terminie 7 dni roboczych i przygotowanie budżetu zawartego w złożonym wniosku o dofinasowanie w części E zgodnie z Instrukcją pomocniczą (zakres kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinasowania przez projekt"), wskazanie konkretnych kalkulacji wyceny na poszczególne elementy systemu sprzęt/aplikacje oraz przeniesienie kosztów urządzeń BRD do puli wydatków niekwalifikowalnych (zakres Kryterium nr 4 "Wykonalność techniczna"). W piśmie tym informowano również, że w sytuacji niedostarczenia uzupełnionego/poprawionego projektu w wyznaczonym terminie, kierowane jest ponowne wezwanie do uzupełnienia lub poprawy. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia 12 marca 2024 r. przedstawiła poprawiony budżet i kalkulacje wyceny oraz wskazała, że nie zgadza się z oceną dotyczącą niekwalifikowalności kosztów urządzeń BRD i w tym zakresie nie dokonała korekty. Komisja Oceny Projektów ponownie, pismem z 18 kwietnia 2024r. zwróciła się do strony o przedłożenie uzupełnienia lub poprawy projektu w terminie 7 dni roboczych. Wskazując na konieczność przeniesienia do wydatków niekwalifikowalnych kosztów urządzeń BRD i sprzętu skanującego, który został zawarty w wersji budżetu projektu z pisma strony z 12 marca 2024 r. Jednocześnie poinformowano, że jest to ostateczna możliwość złożenia poprawek do wniosku i jeśli strona (po drugim wezwaniu) nie dostarczy w wyznaczonym terminie uzupełnionego/poprawionego projektu, ocena wniosku o dofinansowanie projektu będzie dokonywana na podstawie dokumentów dotychczas złożonych. Strona odpowiadając na wezwanie w zakresie przesunięcia kosztów projektu do kosztów niekwalifikowalnych (w piśmie z 29 kwietnia 2024 r) zwróciła się o przedłużenie terminu o 30 dni, argumentując koniecznością uzyskania zgody władz Powiatu na zwiększenie wkładu własnego strony. Pismem z 30 lipca 2024 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała stronę o negatywnej ocenie projektu z uwagi na to, że urządzenia BRD oraz skanujące wskazane w wydatkach kwalifikowalnych nie spełniają warunków niezbędnych dla uznania ich za koszt kwalifikowalny, tym samym kryteria zerojedynkowe nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt", nr 4 "Wykonalność techniczna" oraz nr 22 "Zakup sprzętu i wyposażenia" nie zostały spełnione. Strona złożyła protest wskazując zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny w szczególności wyznaczenie krótkiego, w stosunku do zaistniałych okoliczności, 7 dniowego terminu na uzupełnienie lub poprawę wniosku i nieuwzględnienie żądania strony co do przedłużenia tego terminu do 30 dni. Zdaniem strony takie działanie IZ pozbawiło stronę prawa do korekty wniosku w zakresie przeniesienia do wydatków niekwalifikowalnych kosztów urządzeń BRD i skanujących. W konsekwencji tych naruszeń proceduralnych dokonano nieprawidłowej oceny wniosku w ramach kryteriów: nr 1 – możliwości uzyskania dofinansowania przez projekt; nr 4 wykonalność techniczna i nr 22 zakup sprzętu i wyposażenia. IZ po dokonaniu weryfikacji prawidłowości oceny projektu, w związku z zarzutami strony, nie uwzględniła protestu (zaskarżona informacja Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 03 września 2024 r.). W uzasadnieniu swojego stanowiska IZ wskazała, że zgodnie z zapisami §9 ust. 9 i 10 Regulaminu wyboru projektów rozliczanych na podstawie kosztów rzeczywistych (sposób konkurencyjny) Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027, Priorytet FEWM.01 Gospodarka, Działanie FEWM.01.06 E-usługi publiczne (schemat A) w trakcie oceny kryteriów istnieje możliwość dwukrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami każdorazowo w terminie 7 dni roboczych. Termin wskazany do poprawy liczy się od dnia następującego po dniu przekazania stornie wezwania do uzupełnienia lub poprawy. Podkreślono, że zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach i realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1079; dalej jako ustawa wdrożeniowa) warunkiem przeprowadzenia naboru jest przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom. Regulamin taki określa bowiem zakres w jakim możliwe jest uzupełnienie/poprawienie wniosku o dofinansowanie. Regulamin taki został przyjęty i udostępniony w formie ogłoszenia o naborze na stronie internetowej Programu oraz Portalu Funduszy Europejskich. Zgodnie z § 8 ust. 12 Regulaminu – przystąpienie do naboru jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę postanowień Regulaminu. W Regulaminie określono możliwość dwukrotnego uzupełnienia/poprawienia wniosku oraz termin w jakim powinno to nastąpić, a także w jaki sposób termin ten należy prawidłowo obliczyć. Dokumenty dostępne były od dnia ogłoszenia naboru, a zasady jasno określone więc każdy z wnioskodawców miał możliwość przygotowania się do określonych i obowiązujących zasad w naborze. Organ powołał się na wytyczne dotyczące wyboru projektów na lata 2021-2027 gdzie jasno wskazano, że właściwa instytucja postępuje rzetelnie jeśli dochowuje terminów określonych w regulaminie, a także, że równe traktowanie wymaga, aby właściwa instytucja nie stosowała w trakcie postępowania żadnych indywidualnych, podmiotowych preferencji. Podkreślono, że zakaz ten dotyczy zarówno procedur wyboru projektów jaki i kryteriów wyboru. W tym kontekście zdaniem IZ wydłużenie terminu na dokonanie poprawy wniosku o 30 dni doprowadziłoby do zastosowania indywidualnych podmiotowych preferencji, a tym samym nierównego traktowania wnioskodawców w procesie kwalifikacji i oceny wniosków i byłoby sprzeczne z art.55 ust.1 ustawy wdrożeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając: 1) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z §1 ust. 4 i §9 ust. 9 Regulaminu wyboru projektów rozliczanych na podstawie kosztów rzeczywistych (sposób konkurencyjny), nr naboru FEWM.01.06-IZ.00-001/23 (dalej: "Regulamin"), poprzez przeprowadzenie postępowania w zakresie wyboru projektu do dofinansowania w sposób nierzetelny, polegające na nieuwzględnieniu protestu, w sytuacji gdy: gdyby IZ i KOP nie dopuściłyby się do naruszeń proceduralnych polegających na wyznaczeniu pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. (znak: EFRR-IV.432.1.1.2023) niezgodnego z prawem, absurdalnie krótkiego w stosunku do istniejących okoliczności, terminu 7 dni roboczych na uzupełnienie lub poprawę wniosku o dofinansowanie, co w konsekwencji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia bowiem pozbawiło stronę prawa do poprawienia wniosku w zakresie przeniesienia do wydatków niekwalifikowanych, kosztów urządzeń BRD i skanujących (zarzut o charakterze proceduralnym) i tym samym uniknęłaby odrzucenia wniosku (zarzut proceduralny), dopuszczenie się przez IZ i KOP nieprawidłowej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach kryteriów: Kryterium nr 1 Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt. Kryterium nr 4 Wykonalność techniczna i Kryterium nr 22 Zakup sprzętu i wyposażenia, co nastąpiło wskutek wskazanych w pkt 1 powyżej zarzutów proceduralnych (wskazanie kryteriów wyboru projektów z których oceną wnioskodawca się nie zgadza), co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia protestu, 2) naruszenie art. 63 u w związku z art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnego, przejrzystego i prawidłowego rozpoznania protestu skarżącego, w oderwaniu meritum zarzutów, co polegało na ograniczeniu się do wyjaśnienia przyczyn przyjęcia, że 7 dniowy termin jest terminem wystarczającym do uzupełnienia wniosku, z pominięciem kluczowej w sprawie kwestii znaczenia tego uchybienia w kontekście całościowej oceny formalnej wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi należało uznać za bezskuteczne. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do zagadnienia o charakterze proceduralnym – sposobu oznaczenia i możliwości przedłużenia terminu do dokonania przez wnioskodawcę określonej czynności. Na podstawie analizy dokumentów zebranych w sprawie należy zauważyć, że w Regulaminie szczegółowo został określony sposób liczenia terminów wiążących stronę oraz zakres i sposób poprawiania lub uzupełniania wniosku. Nie jest w sprawie sporne, że § 9 Regulaminu określa, że w trakcie oceny kryteriów istnieje możliwość dwukrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku wraz z załącznikami. W sytuacji gdy wnioskodawca po drugim wezwaniu nie uzupełni lub nie poprawi wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami w wyznaczonym terminie, wniosek zostaje oceniony na podstawie dokumentów przedstawionych. Konstrukcja wskazanych wyżej przepisów precyzyjnie reguluje początek biegu, długość oraz warunki zachowania przez wnioskodawcę terminów do dokonania czynności. W Regulaminie termin na poprawienie lub uzupełnienie wniosku z załącznikami został jednoznacznie określony, podobnie jak długość terminu oraz sposób jego liczenia. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 1 ust. 4 i § 9 ust. 9 Regulaminu przez przeprowadzenie postępowania w zakresie wyboru projektu do dofinansowania w sposób nierzetelny nie jest skuteczny. Ogólne zasady przeprowadzania naboru projektów do dofinansowania określa przepis art. 45 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Urzeczywistnienie zasady przejrzystości wymaga między innymi przeprowadzenia oceny przedstawionych przez wnioskodawców projektów w sposób jasny i jednoznaczny, co winno znaleźć odzwierciedlenie w sposobie przeprowadzenia oceny konkretnego wniosku i zawartego w nim opisu projektu, a w konsekwencji także w wynikach dokonanej oceny, w ramach których właściwa instytucja winna w sposób kategoryczny odnieść się do spełnienia przez projekt konkretnych wymogów w ramach poszczególnych kryteriów. Takiej oceny w niniejszej sprawie Instytucja zarządzająca dokonała i nie jest to kwestionowane przez stronę. Spór w sprawie sprowadza się do nieprzedłużenia stronie do 30 dni terminu do poprawienia/uzupełnienia wniosku, tak jak tego żądała strona. Podkreślić należy, że zasada przejrzystości wiąże się z koniecznością jednoznacznego i precyzyjnego określenia kryteriów wyboru projektów. Sprecyzowanie tych wymogów winno mieć miejsce w postanowieniach regulaminu konkursu bądź też jego załącznikach, definiujących zasady jego przeprowadzenia. W ich ramach powinni poruszać się zarówno wnioskodawcy jak i dokonujący oceny projektów. Wobec czego niedopuszczalnym jest nadinterpretowanie poszczególnych wymogów, a w efekcie wywodzenie z nich, treści które wprost z nich nie wynikały. W Regulaminie, jak już wyżej, wskazano jasno zostały opisane zarówno tryb jak i terminy uzupełnienia/poprawienia wniosku i w ogóle nie przewidziano w nim możliwości przedłużenia terminu do uzupełnienia/poprawienia wniosku. Zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałyby zostać wywiedzione negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi bowiem o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób komunikowane. Tak więc wyznaczenie przez organ w wezwaniach z 1 marca 2024 r. i 18 kwietnia 2024 r. terminu 7 dni roboczych wynikało z jasnych i zrozumiałych postanowień Regulaminu. Wskazać też należy, że w wezwaniach strona dodatkowo informowana była (poza zapisami w Regulaminie) o negatywnych konsekwencjach nie uzupełnienia czy też nie poprawienia wniosku. Sąd podzielił ocenę organu, że nieprawidłowym jest by w miejsce § 9 ust. 10 Regulaminu zastosować normy ustawy wdrożeniowej i wyznaczyć termin, który umożliwi stronie uzupełnienie lub poprawę wniosku o dofinansowanie. Korygowanie w powyższy sposób Regulaminu po zakończeniu naboru byłoby zmianą przyjętych w Regulaminie zasad postępowania. Organ nie może na etapie oceny projektów, tak jak chciałaby strona, dowolnie uznawać komu i w jakich przypadkach, i o ile przedłuży termin poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinasowanie, a w jakich nie. Taka interpretacja postanowień § 9 Regulaminu czyniłaby nabór nieprzejrzystym i stwarzałaby pole dla do dowolności ocen, a tym samym braku rzetelności i zapewnienia równego traktowania wnioskodawców. Zasadne jest również stanowisko organu wskazujące, że argumentacja uzasadnienia skargi zmierza do zakwestionowania prawidłowości zapisów Regulaminu, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jest bezpodstawne (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2019 r. sygn, akt I SA/OI 328/19, wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca z 2020 r. sygn akt III SA/Łd 476/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 96/21). Należy zauważyć, że stosowanie do § 8 ust. 12 Regulaminu przystąpienie do naboru jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę jego postanowień. Zatem strona miała możliwość, a nawet obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w naborze, w celu oceny własnego potencjału aplikacyjnego, w tym możliwości spełnienia kryteriów oceny projektu, a także przygotowania niezbędnej dokumentacji. W przypadku wątpliwości dopuszczono możliwość zwrócenia się do IZ o uzyskanie informacji i wyjaśnień (§ 16 Regulaminu). Wbrew twierdzeniom strony, rozstrzygnięcie protestu zawiera odniesienie się do zarzutów zgłoszonych w proteście. IZ wyjaśniła, że nie dopatrzyła się naruszeń o charakterze proceduralnym, gdyż wyznaczony termin na uzupełnienie lub poprawienie wniosku wynika z postanowień Regulaminu, którymi jest w pełni związana. Ponadto IZ wyjaśniła, że wobec niedostarczenia w wyznaczonym terminie uzupełnionego/poprawionego projektu, ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona na podstawie dokumentów dotychczas złożonych. W ocenie IZ pozostawienie kosztów urządzeń BRD i sprzętu skanującego w wydatkach kwalifikowalnych budżetu projektu skutkuje niespełnieniem kryteriów nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt", nr 4 "Wykonalność techniczna" oraz nr 22 "Zakup sprzętu i wyposażenia", co w proteście nie było kwestionowane. Z powyższych względów skarga, jako bezzasadna, po myśli art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.