I SA/Ol 353/07

Dnia 29 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Piskozub po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia J. P. z dnia "[...]" na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze za: styczeń i luty 1994r., objętych tytułem wykonawczym nr "[...]", marzec-czerwiec 1994r., objętych tytułem wykonawczym nr "[...]" oraz lipiec i październik 1994r., objętych tytułem wykonawczym nr "[...]" i umorzył postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż w dniu "[...]" na zobowiązanego J. P. wystawione zostały tytuły wykonawcze o nr.: "[...]", obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres listopad 1993r.- luty 1994r.; "[...]", obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres marzec 1994r-czerwiec 1994r.; "[...]", obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za lipiec 1994r oraz październik 1994r. Zawiadomieniami z dnia 20.09.2006r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie za pracę. Zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego dłużnik zajętej wierzytelności odebrał w dniu 22.09.2006r. W tym samym dniu doręczono zobowiązanemu zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych. Pismem z dnia 27.09.2006r. skierowanym do Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, J. P. wniósł o uchylenie tytułów wykonawczych o nr "[...]"– "[...]" z uwagi na fakt, iż obejmują one nieistniejące już wierzytelności z roku 1993 i 1994. Powyższe pismo zostało przekazane Dyrektorowi ZUS pismem z dnia 07.03.2007r, celem załatwienia według właściwości. W dniu 10.04.2007r Dyrektor ZUS, po zakwalifikowaniu pisma zobowiązanego z dnia 27.09.2006r. jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z dnia "[...]", umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku J. P. w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze za okres listopad — grudzień 1993r. oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze za okres styczeń — lipiec 1994r. oraz październik 1994r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ egzekucyjny powołując się na stanowisko wierzyciela wyrażone w postanowieniu z dnia "[...]" wskazał, iż zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili powstania roszczenia, tj. zgodnie z przepisami ustawy, z dnia 25.11.1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 1989 r., nr 25. poz. 137 z późn. zm.), należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia w którym składka stała się wymagalna. Jednak art. 35 ust. 4 wyżej wskazanej ustawy określa, iż bieg terminu przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej powiadomiony został dłużnik. W ocenie Dyrektora ZUS w przedmiotowej sprawie doszło do przerwania pięcioletniego terminu przedawnienia należności wymienionych w wyżej wymienionych tytułach wykonawczych poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec majątku zobowiązanego za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego. Z akt postępowania egzekucyjnego wynika bowiem, iż należności z tytułu składek za okres listopad 1993r. - lipiec 1994r. oraz październik 1994r. były dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w latach 1994-2005. Postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne w wyniku stwierdzenia, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem Dyrektora ZUS istotnym w przedmiotowej sprawie jest również fakt wejścia z dniem 01.01 .2003r. w życie przepisów ustawy z dnia 18.12.2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002r. Nr 241, poz 2074 z późn zm.), które wprowadziły generalną zasadę przedawnienia należności z składek po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W ocenie organu egzekucyjnego przepis ten, wprowadził jednolity termin przedawnienia wszystkich zobowiązań wymagalnych na dzień wejścia powyższej ustawy w życie. Ponadto organ egzekucyjny zwrócił uwagę na przepis art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm), zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Dyrektora ZUS, powyższa zasada została wprowadzona w celu zagwarantowania dłuższego okresu, w jakim Zakład może dochodzić swoich należności oraz ma ona zastosowanie do należności, które nie wygasły przed dniem 01.01 .2003r. W związku z powyższym, organ egzekucyjny stwierdził, iż w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracownicze za okres styczeń — lipiec 1994r. oraz październik 1994r. bieg dziesięcioletniego terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności, zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny z kolei uznał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze za okres listopad — grudzień 1993r. uległy przedawnieniu. Pismem z dnia 18.04.2007r. J. P. wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora ZUS z dnia "[...]", podnosząc kwestię przedawnienia należności dochodzonych w drodze egzekucji administracyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia "[...]" uwzględnił zażalenie J. P. i uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora ZUS z dnia "[...]", w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze za: styczeń i luty 1994r., objętych tytułem wykonawczym nr "[...]", marzec-czerwiec 1994r., objętych tytułem wykonawczym nr "[...]" oraz lipiec i październik 1994r., objętych tytułem wykonawczym nr "[...]" i umorzył postępowanie egzekucyjne. Stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 25.11.1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998r. Nr 25, poz.137 z późn. zm.), należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia w którym składka stała się wymagalna. Bieg terminu przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty oraz każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od momentu terminu ich płatności upłynęło 10 lat (art. 35 ust. 4). Wobec powyższego uznał, że zarzut skarżącego zawarty w zażaleniu jest zasadny, bowiem twierdzenie Dyrektora ZUS, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego nie znajduje uzasadnienia w przywołanych przepisach prawa. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, iż przepisy zmieniające ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawierały przepisów przejściowych, upoważniających do stosowania nowych regulacji do zdarzeń, które wystąpiły przed wejściem w życie nowych przepisów. Organ egzekucyjny nie wskazał również podstawy prawnej uzasadniającej takie twierdzenie. W związku z powyższym, za błędne uznał stanowisko Dyrektora ZUS, iż nowe przepisy ustaw o systemie ubezpieczeń społecznych należy stosować do wszystkich należności, które nie wygasły przed dniem 01.01.2003r. Podniósł również, iż brak przepisów intertemporalnych nie zawsze daje podstawy do stosowania nowego prawa. Reguła, że w wypadku braku przepisów przejściowych stosuje się nowe prawo znajduje zastosowanie wyłącznie do przepisów postępowania, a nie do norm prawa materialnego. Ponadto, nowe przepisy dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek w porównaniu z poprzednim stanem prawnym są mniej korzystne dla zobowiązanego, dlatego też i z tego powodu tylko wyraźny przepis prawa może stanowić podstawę stosowania nowych przepisów do zdarzeń zaistniałych przed ich obowiązywaniem. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił również fakt, iż w obecnie obowiązującej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2007r, Nr 1 poz. 74 z późn. zm.) — od momentu jej wejścia w życie w 01.01.1999r. istnieje niezmieniony przepis art. 109, który stanowi, iż składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych. W piśmie procesowym z dnia 25.06.2007r., Dyrektor ZUS wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". Strona skarżąca podtrzymała w nim swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia "[...]", iż do należności, które nie wygasły przed dniem 01.01.2003r. ma zastosowanie przepis art. 24 ust.5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z powołanym przepisem- w obecnym brzmieniu ustawy- bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Strona skarżąca stwierdziła, iż przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu i są w dalszym ciągu wymagalne. W związku z powyższym, Dyrektor ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, na skutek rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, gdyż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wymagała kwestia dopuszczalności skargi. Zgodnie z art.32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej jako p.p.s.a.) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przez skarżącego należy rozumieć podmiot uprawniony, w myśl art.50 p.p.s.a, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który z tego uprawnienia skorzystał . Art. 50§1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei §2 wyżej wymienionego przepisu daje prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi . W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który był wierzycielem egzekwującym, a Dyrektor Oddziału ZUS był organem egzekucyjnym w tej samej sprawie. Zaskarżone skargą postanowienie uchylało postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" i umarzało postępowanie egzekucyjne. Dyrektor ZUS nie był adresatem opisanego postanowienia, więc nie służyły mu żadne środki zaskarżenia. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel egzekwujący jest również organem administracji publicznej w rozumieniu art.5§2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zmianami, zwanej dalej jako KPA) w zw. z art.1 pkt 2 KPA . Jak wynika z §1 pkt 1 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nadanego mu Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 80 poz.914 ze zmianami) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i działającą na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na podstawie statutu. Zgodnie z art.66 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art.68-71 Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakres rzeczowy działania terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu obejmuje bezpośrednią obsługę klientów Zakładu, a w szczególności dochodzenie należnych składek i opłat ( par.14 ust.1 pkt.5 statutu). Natomiast zgodnie z art. 28 i 29 KPA stroną postępowania nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej (wyrok NSA z 26 maja 1982 r., S.A./Gd 165/82). Według art.28 KPA stroną postępowania jest jedynie ten podmiot, który w stosunku administracyjno prawnym występuje w roli administrowanego. Nie ma natomiast podstaw by pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego (patrz OSN z dnia 27.07.1993 r. III AZP 8/93 OSNCP 1994/1, poz.3). W związku z tym, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie służy prawo do wniesienia środka odwoławczego jakim jest skarga, gdyż on sam był organem właściwym do podejmowania czynności w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (w fazie wstępnej tego postępowania zmierzającego do ściągnięci składki na ubezpieczenie społeczne). Nadto w myśl art. 59§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zaś organem egzekucyjnym stosownie do art.19§4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro więc wierzycielowi będącemu organem egzekwującym nie służyły środki zaskarżenia w toku postępowania egzekucyjnego, to nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia iż ma on uprawnienie do wniesienia skargi. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, że skarżący musi mieć do złożenia skargi interes prawny, który jest pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżoną decyzją. Tak rozumianego interesu prawnego nie posiada ZUS, ponieważ sprawa nie dotyczy jego praw i obowiązków ( por. wyrok NSA z dnia 5. 11 .1999r. I S.A. 2241/98 LEX nr 47248 ). ZUS nie występuje w tej sprawie jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący przyznane mu ustawowo kompetencje. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ, który wydawał rozstrzygnięcie, jakim jest postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela i działał w sprawie ściągnięcia składek rozumianej jako całość, tworzyłoby stan posiadania przez organ administracji dwojakich uprawnień. Z jednej strony uprawnienie o charakterze władczym, z drugiej zaś uprawnienia strony stosunku administracyjnoprawnego. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisy KPA lub przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takiej możliwości nie przewidują. Nie zmienia tego fakt, że ZUS jest jednocześnie wierzycielem egzekwującym, gdyż to uprawnienie realizuje również jako organ administracji publicznej . Żaden przepis nie przewiduje możliwości przekształcenia się w określonej fazie postępowania administracyjnego z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w tej sprawie w drodze skargi . Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu, który pozostaje poza systemem organów, których działalność podlegać ma kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyrażono w doktrynie (patrz. Postępowanie Sądowo administracyjne Tadeusz Woś, Hanna Knysiak –Molczyk , Marta Romanowska ,Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004 r.str.121 i nast.) i wielokrotnie w orzecznictwie NSA. Sąd w niniejszej sprawie podziela zaś powyższe stanowisko. Z powyższych względów na podstawie art.58§1 pkt 6 p.p.s.a. i §3 tego przepisu skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, co powoduje, że nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze.