I SA/Ol 354/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), asesor WSA Katarzyna Górska, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w części producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi oddala skargę. N.K. (dalej również jako strona, skarżąca, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) z "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w części producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Jak wynika z przekazanych akt sprawy, do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął "[...]" wniosek o przyznanie pomocy finansowej skarżącej, w której gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, obejmujące co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy, na podstawie którego producent rolny ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej do upraw rolnych o powierzchni 27,90 ha (sekcja IX.II część D formularza wniosku, k. 1/2 akt organu). W sekcji VIII wniosku: Oświadczenie dotyczące ubezpieczenia gospodarstwa, w którym wystąpiła szkoda zaznaczono odpowiedź: "tak" w punkcie: "oświadczam, że w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi, lawiny" (k. 1/6 verte akt organu). Wraz z wnioskiem złożono załączniki: 1. protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym i dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego – suszy od 21 kwietnia 2018 r. do 6 lipca 2018 r., sporządzony 27 lipca 2018 r. przez Komisję ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powołaną przez Wojewodę (k. 2/2 - 2/5), 2. wykaz działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, w których wystąpiły szkody w wyniku suszy lub powodzi w 2018 r. (k. 1/1), oraz 3. polisę potwierdzającą zawarcie umowy ubezpieczenia upraw z dopłatami budżetu państwa na okres do 22.06.2018 r. do 21.06.2019 r. z adnotacją: "data wystawienia 04.10.2018 r." (polisa P. nr "[...]" - k. 2/1 verte akt organu). Z protokołu wynikało, że wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym (produkcja roślinna i zwierzęca) wynosiła 37,69% średniej rocznej produkcji tego gospodarstwa (k. 2/5 verte), oraz producent rolny nie zawarł umowy obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia upraw (k. 2/5 verte). Podano, że całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym (zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich) wynosi 27,90 ha, w tym powierzchnia: upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód (z wyłączeniem łąk i pastwisk) 27,90 ha, powierzchnia upraw objęta zjawiskiem suszy 27,90 ha, tj. 100% ogólnej powierzchni upraw ze szkodą w wysokości co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy. Z kolei w polisie ubezpieczenia odnotowano ubezpieczenie następujących upraw: pszenica jara na ziarno powierzchnia uprawy zgłoszona do ubezpieczenia - 3,85 ha, oraz pszenżyto ozime na ziarno o pow. zgłoszonej do ubezpieczenia - 4,83 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z "[...]"r. przyznał stronie wnioskowaną pomoc publiczną w ramach ww. działania w łącznej wysokości 6.975 zł. Powołał w sentencji art. 10 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137, ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., i § 13r rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), dalej rozporządzenie. W uzasadnieniu podano, że strona ubezpieczyła uprawy na łącznej powierzchni 8,60 ha. Warunek ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw nie został spełniony, ubezpieczone zostało 30,82% upraw. Dlatego kwota należnej pomocy w wysokości 13.950 zł została pomniejszona o 50%. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o zmianę decyzji lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10c ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych, § 13r ust. 12 ww. rozporządzenia w zw. z art. 10c ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych. Strona poinformowała, że nie miała możliwości dodatkowego ubezpieczenia pozostałej części swoich upraw, nieobjętych załączoną polisą, ponieważ podczas podpisywania załączonej do wniosku polisy ubezpieczyciel zadeklarował, że nie ma produktów, które umożliwiłyby ubezpieczenia traw na gruntach ornych oraz mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W tej sytuacji organ całkowicie pominął, że skarżąca nie miała możliwości ubezpieczenia całości swoich upraw. Wobec tego nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji braku oferty ubezpieczenia części upraw. W toku postępowania odwoławczego Dyrektor ARiMR uzyskał od podmiotu: P. mailową informację o zakresie ubezpieczenia upraw rolnych - odpowiedź P. z 13.11.2018 r. (k. 16/1 - 16/3 verte). Następnie utrzymując powyższą decyzję w mocy organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z "[...]"r. podał, że na podstawie § 13r ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w 2018 i 2019 r. ARiMR udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych, spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Wskazaną pomoc finansową pomniejsza się stosownie do § 13r ust. 12 rozporządzenia o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Natomiast art. 10c ust. 1 ustawy z 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2017 r. poz. 2047 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 477) stanowi, że rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, który uzyskał płatności bezpośrednie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, jest obowiązany zawrzeć umowę ubezpieczenia obowiązkowego upraw, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, od ryzyka wystąpienia szkód spowodowanych m.in. przez suszę. Obowiązek omawianego ubezpieczenia uważa się za spełniony, jeżeli od 1 lipca roku następującego po roku, za który rolnik uzyskał płatności bezpośrednie, w okresie 12 miesięcy, ochroną ubezpieczeniową objęte jest co najmniej 50% powierzchni upraw, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, od co najmniej jednego z ryzyk, m.in. suszę (ust. 2). Organ podał, że mieszanki roślin motylkowatych z trawami stanowią 13,75 ha spośród 27,90 ha powierzchni uprawy, na której wystąpiły szkody w omawianym zakresie (str. 3 decyzji, k. 17/5 akt organu). Organ stwierdził, że warunkiem uzyskania w pełnej wysokości pomocy finansowej udzielonej na podstawie § 13r rozporządzenia, jest posiadanie w dniu wystąpienia szkody w uprawach rolnych ubezpieczenia od co najmniej jednego z powyższych ryzyk, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem trwałych użytków zielonych. Natomiast dokumentacja sprawy wskazuje zarówno na ubezpieczenie upraw rolnych po wystąpieniu szkody, jak i niewystarczającą ich powierzchnię. Umowa ubezpieczenia upraw rolnych została zawarta 4 października 2018 r. (data wystawienia polisy), po dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, tj. po 27 lipca 2018 r., jednocześnie łączna powierzchnia upraw rolnych objętych ubezpieczeniem stanowi 31,11 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk. Zaistniała w związku z tym sytuacja powoduje zredukowanie o 50% wysokości przyznanej stronie pomocy finansowej, udzielanej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane wystąpieniem w roku 2018 suszy lub powodzi w wymaganym okresie. Skarżąca nie zawarła umowy obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia upraw rolnych, co zostało potwierdzone w protokole Komisji. Zatem w świetle obowiązujących przepisów pomoc przyznana stronie w rzeczonej sprawie została pomniejszona o 50%. Organ II instancji podał, że w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym zwrócił się do towarzystw ubezpieczeniowych w Polsce z prośbą o udzielenie informacji, czy możliwe było w ww. towarzystwach ubezpieczenie upraw rolnych m.in. trawy na gruntach ornych, motylkowatych drobnonasiennych oraz mieszanki motylkowatych z trawami. Ustalono, iż co najmniej jedno z towarzystw ubezpieczeniowych (P.) oferowało w 2018 r. ubezpieczenie ww. upraw na warunkach komercyjnego ubezpieczenia. Organ przyznał, że nie nałożono na rolników obowiązku ubezpieczenia traw w uprawie polowej (trawa na gruntach ornych), mieszanki motylkowatych z trawami oraz motylkowatych drobnonasiennych, co w myśl ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych nie przesądza jednak o dopuszczalności odmiennej interpretacji przepisu § 13r ust. 12 ww. rozporządzenia. Świadczyć to może jedynie o pewnej niespójności systemu prawnego pomiędzy treścią ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych a przytoczonym przepisem rozporządzenia, co nie oznacza, że nie ma możliwości ich ubezpieczenia bez dopłaty ze środków z budżetu państwa. Niemniej z obowiązku objęcia ubezpieczeniem wykluczone są tylko i wyłącznie łąki i pastwiska. Organ odwoławczy podkreślił, że producent rolny, który chce uzyskać pomoc w pełnej wysokości, powinien w dniu wystąpienia przedmiotowej szkody w uprawach rolnych posiadać umowę obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z ww. ryzyk. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniosła za odwołaniem o zmianę decyzji lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak też powtórzyła zarzuty z petitum odwołania. W treści skargi strona podniosła, że ustawa o ubezpieczeniach upraw rolnych nie nakłada na producenta rolnego obowiązku ubezpieczenia traw na gruntach ornych oraz mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Ponadto organ odwoławczy błędnie wskazał 4 października 2018r. jako datę zawarcia umowy z P, zamiast 21 czerwca 2018 r. Nie jest zatem prawdą, iż polisa ubezpieczeniowa została zawarta po dniu wystąpienia szkody. Kopię polisy z 21 czerwca 2018 r. nr "[...]" dołączono do skargi. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że miała zamiar ubezpieczyć pozostałe uprawy, nieobjęte obowiązkiem ustawowym, lecz otrzymała informację od ubezpieczyciela, iż na dzień podpisywania załączonej do wniosku polisy nie posiadał produktów, które umożliwiłyby ubezpieczenie traw na gruntach ornych oraz mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Skarżąca zatem nie miała możliwości dodatkowego ubezpieczenia pozostałej części swoich upraw, nieobjętych załączoną polisą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zwrócił uwagę na brak podpisów na polisie z 21 czerwca 2018 r., złożonej dopiero na etapie skargi do Sądu. Wskazał, że polisy różnią się też datą wystawienia i sposobem zapłaty. Przedstawione na etapie skargi okoliczności i dokumenty nie zmieniły faktu, że nie zostało ubezpieczone wymagane minimum 50% upraw, co stanowi wystarczającą przesłankę zmniejszenia pomocy o 50%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Z protokołu wynikało, że wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym (produkcja roślinna i zwierzęca) wynosiła 37,69% średniej rocznej produkcji tego gospodarstwa (k. 2/5 verte), oraz producent rolny nie zawarł umowy obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia upraw (k. 2/5 verte). Podano, że całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym (zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich) wynosi 27,90 ha, w tym powierzchnia: upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód (z wyłączeniem łąk i pastwisk) 27,90 ha, powierzchnia upraw objęta zjawiskiem suszy 27,90 ha, tj. 100% ogólnej powierzchni upraw ze szkodą w wysokości co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy. Warunkiem uzyskania w pełnej wysokości pomocy finansowej udzielonej na podstawie § 13r rozporządzenia, jest posiadanie w dniu wystąpienia szkody w uprawach rolnych ubezpieczenia od co najmniej jednego z powyższych ryzyk, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem trwałych użytków zielonych. Umowa ubezpieczenia upraw rolnych została zawarta 4 października 2018 r. (data wystawienia polisy), po dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, tj. po 27 lipca 2018 r. Łączna powierzchnia upraw rolnych objętych ubezpieczeniem stanowi 31,11 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk. Ustalony stan faktyczny stanowił podstawę do zredukowania o 50% wysokości przyznanej stronie pomocy finansowej, udzielanej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane wystąpieniem w roku 2018 suszy lub powodzi. W wymaganym okresie strona skarżąca nie zawarła umowy obowiązkowego lub dobrowolnego ubezpieczenia upraw rolnych, co zostało potwierdzone w protokole Komisji. Zatem w świetle obowiązujących przepisów pomoc przyznana stronie w rzeczonej sprawie została słusznie pomniejszona o 50%. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca wskazywała, że nie miała możliwości dodatkowego ubezpieczenia pozostałej części swoich upraw, traw na gruntach ornych oraz mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Mieszanki roślin motylkowatych z trawami stanowią 13,75 ha spośród 27,90 ha powierzchni uprawy, na której wystąpiły szkody w omawianym zakresie (str. 3 decyzji, k. 17/5 akt organu). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2019 , sygn. akt I GSK 2954/18 wypowiedział się na temat interpretacji pojęcia łąki i pastwiska. Przy ustaleniu 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym objętych ubezpieczeniem, z wyłączeniem łąk i pastwisk, należy uwzględniać wszystkie uprawy, w tym uprawy traw na gruntach ornych. Dla oceny sposobu użytkowania gruntu rolnego, na potrzeby omawianego przypadku pomocy, decydujące jest rozróżnienie trwałego użytku zielonego od upraw na gruncie ornym. Znaczenie ma zatem rodzaj upraw na gruntach ornych, tj. jak w niniejszym przypadku mieszanki bobowatych (motylkowatych) drobnonasiennych z trawami. Trawa na gruntach ornych, nie jest łąką lub pastwiskiem. Udzielana pomoc rolnikom jest zgodna z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawie pomocy publicznej". Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L 193 z 1.7.2014) pomoc przyznaną na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej "zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń". W konsekwencji sąd nie uznał zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów prawa procesowego, czy też prawa materialnego. Nie można zgodzić się z zarzutem, że organ naruszył treść § 13r ust. 12 ww. rozporządzenia przez jego błędną interpretację i uznanie, że całość upraw w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez skarżącą, z wyłączeniem łąk i pastwisk, można było ubezpieczyć od co najmniej jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 przedmiotowego rozporządzenia. W toku postępowania odwoławczego Dyrektor ARiMR uzyskał od P. mailową informację o zakresie ubezpieczenia upraw rolnych - odpowiedź P. z 13.11.2018 r.. Z tej odpowiedzi wyraźnie wynika, że P. oferował usługi ubezpieczeniowe od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi, lawiny. Tymi usługami mogły być objęte mieszanki bobowatych (motylkowatych) drobnonasiennych z trawami. W rezultacie za bezpodstawny należy uznać zarzut, że organ błędnie przyjął, że skarżąca w dniu wystąpienia szkody w uprawach rolnych miała ubezpieczone mniej niż 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym. Zakres pomocy jest również zgodny z art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1 lipca 2014 r. ze zm.). Pomoc publiczną należną skarżącej należy pomniejszyć o 50%, z uwagi na brak ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, które są objęte zakresem ubezpieczeń. Działające na polskim rynku ubezpieczeń podmioty przewidywały ubezpieczenia upraw mieszanek motylkowatych z trawami na paszę (od klęski suszy). Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ wykazał, że w polskim sektorze ubezpieczeniowym w 2018 r. istniała możliwość zawarcia ubezpieczenia komercyjnego mieszanek motylkowatych z trawami. Skarga okazała się bezzasadna i po myśli art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) podlegała oddaleniu.