I SA/Ol 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka, asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 17 października 2018r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M.L. (dalej jako "strona", "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji, organ powołał treść art. 28 ust. 1-3a, art. 24 ust.2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), dalej jako "u.s.u.s." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej jako rozporządzenie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 grudnia 2017r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, w którym wskazano, że o prowadzonym postępowaniu dotyczącym obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08.2004 r. strona została poinformowana dopiero pismem z dnia 1.09.2014 r. W związku z powyższym zwróciła się z zapytaniem dlaczego ZUS dopiero po 13 latach dochodzi należności za ww. okres. Podniosła, że w Zakładzie znajduje się deklaracja odnośnie płatności tylko składki zdrowotnej z tytułu działalności gospodarczej, zaś pozostałe składki miał odprowadzać jej pracodawca. Strona wskazała, że prowadząc działalność gospodarczą jako agent ubezpieczeniowy mogła pracować wyłącznie na podstawie umowy o dzieło, gdyż tylko takie formy zatrudnienia były w tym zakładzie. Dodała, iż w 2012 r. ZUS upominał się o składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Wówczas skarżąca pracowała w P. i wysłała pismo do ZUS, na które nie otrzymała odpowiedzi. Zwróciła się z zapytaniem dlaczego ZUS nie upomniał się o należności wcześniej. Strona wskazała, iż jest obecnie zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Jest osobą samotną oraz żyje bardzo skromnie i często korzysta z pomocy MOPS-u. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany również jako "Zakład", "ZUS") odmówił umorzenia należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez umorzenie należności z tytułu składek, w którym powieliła argumentację z wcześniejszego wniosku o umorzenie, tj. z dnia 18 grudnia 2017 r. Ponadto wskazała, iż ponosi koszty utrzymania mieszkania, w którym mieszka, natomiast w drugim mieszkaniu mieszka drugi właściciel z synem i jego rodziną, oni ponoszą wszystkie koszty utrzymania mieszkania (...). Jednocześnie poinformowała o zmniejszonej od 03.2018r. kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Do pisma strona dołączyła oświadczenie Zarządcy Nieruchomości z dnia 7.03.2018 r. informujące, iż w mieszkaniu zamieszkuje tylko skarżąca. W dniu 19.03.2018r. Zakład skierował do strony pismo informujące o możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie. Z uzyskanych przez organ informacji z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych wynika, że skarżąca figuruje w elektronicznym rejestrze Ksiąg Wieczystych jako współwłaścicielka nieruchomości o nr KW "[...]" Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia 23.01.2018 r. poinformował, iż strona nie pobiera żadnych świadczeń w ramach pomocy społecznej. Z danych znajdujących się w Zakładzie wynika, że skarżąca nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 31.01.2018r. poinformował, iż strona nie figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą - działalność prowadzona była w okresie od 1.10.2001r. do 22.06.2005r. W Urzędzie brak jest informacji o uzyskaniu przez stronę dochodu ze sprzedaży nieruchomości lub ruchomości jak również otrzymaniu darowizn lub pożyczki w okresie trzech ostatnich lat. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny wskazała, że skarżąca nie figuruje w krajowym systemie ewidencji producentów rolnych. Zakład dokonał oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym, należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia, Zakład może umorzyć przedmiotowe należności, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest ona w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku na zobowiązanym ciąży jednak obowiązek przedstawienia danych świadczących o aktualnej, trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Po przeanalizowaniu sprawy, biorąc pod uwagę fakt, iż strona jest współwłaścicielką nieruchomości, zaś właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek Zakład przyjął, że w przypadku skarżącej brak jest wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s., a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. Dokonując analizy sytuacji materialno-rodzinnej strony organ wskazał, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania jest zasiłek dla bezrobotnych otrzymywany w kwocie 678,71 zł miesięcznie netto. Jednocześnie ustalono, iż stałe, miesięczne zobowiązania gospodarstwa domowego, wynoszą około 383,10 zł. Składają się na nie według oświadczenia skarżącej: opłaty eksploatacyjne - 283,10 zł, rata zobowiązania wobec Wspólnoty Mieszkaniowej (zaległe opłaty) - 100 zł. Biorąc pod uwagę wysokość minimum socjalnego oraz wysokość dochodów strony , tj. 678,71 Zakład stwierdził, iż jest on znacząco niższy od ustalonego minimum socjalnego. Zakład wskazał ponadto, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednakże w kontekście obowiązujących przepisów prawa zła sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec Zakładu nie przesądzają o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku w zakresie umorzenia. Wskazano, że z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania wynika, że jest skarżąca zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna (poszukująca pracy). Zatem podejmuje aktywne działania zmierzające do znalezienia zatrudnienia, a tym samym polepszenia sytuacji materialnej. Ponadto posiadanie przez stronę zobowiązania wobec innych wierzycieli nie stanowi okoliczności przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek. Spłacane raty z tytułu zaległości w opłacaniu czynszu nie mogą być regulowane kosztem zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wobec faktu, że strona nie prowadzi działalności gospodarczej nie stwierdza się wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia. Zakład zauważył, iż strona nie wykazała zaistnienia przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tzn. nie udowodniła, iż przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład wyjaśnił również, że pismem z dnia 22.03.2013 r. zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające z urzędu w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zapisach na indywidualnym koncie ZUS strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W dniu 12.04.2013 r. została wydana decyzja stwierdzająca, iż strona podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu w okresach: 31.07.2002 r. - 31.07.2002 r., 13.08.2004 r. - 16.08.2004 r., 30.09.2004 r. - 30.09.2004 r., 22.12.2004 r. - 23.12.2004 r. Zgodnie z pouczeniem strona mogła wnieść odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, czego jednak nie uczyniła. Wobec powyższego decyzja stała się prawomocna w dniu 17.05.2013 r. W dniu 17.07.2013 r. Narodowy Fundusz Zdrowia wydał decyzję stwierdzającą, iż strona została objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach: 01.10.2001 r. - 30.07.2002r., 01.08.2002 r. - 12.08.2004 r., 17.08.2004 r. - 29.09.2004 r., 01.10.2004 r. - 21.12.2004 r., 24.12.2004 r. - 31.12.2004 r. Zgodnie z pouczeniem strona mogła wnieść odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, czego jednak nie uczyniła. Wobec powyższego decyzja stała się prawomocna w dniu 10.08.2013 r. Dodatkowo Zakład wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania było rozstrzygnięcie kwestii, czy w przypadku strony wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a u.s.u.s. przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek i podjęcie decyzji o odmowie umorzenia lub ich umorzeniu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwaną dalej p.p.s.a.). Ponadto Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd zbadał więc jej prawidłowość zarówno pod względem zastosowania przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Poczynione ustalenia faktyczne, ocena dowodów w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu są prawidłowe. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Podkreślić należy, że składki na ubezpieczenie zdrowotne na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 tej ustawy mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jakie są te uzasadnione przypadki umarzania składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, określa rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Te zbyt ciężkie skutki mają miejsce m.in. w przypadku określonym w pkt 1 omawianego przepisu, tj. gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Bezspornym jest, że decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej, bowiem ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W związku z analizą akt niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium, w sytuacji gdy prowadzenie egzekucji wobec skarżącej jest możliwe. Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, zaś organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. W ocenie Sądu Zakład prawidłowo uznał, że w przypadku strony brak jest wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust.2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. Również odnośnie przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dokonana przez ZUS ocena sprawy, zdaniem Sądu, jest zasadna. Instytucja umorzenia zaległych składek stanowi wyjątek od powszechnego obowiązku uiszczania należności publicznoprawnych, co oznacza, że jej zastosowanie powinno być ograniczone do nadzwyczajnych sytuacji. Zdaniem Sądu nie przekracza ram uznania administracyjnego ocena ZUS, iż skarżąca, której opisana wyżej, obecna sytuacja materialna i finansowa jest niewątpliwie trudna, ma jednak potencjalne możliwości uregulowania zadłużenia. Podkreślić należy, że umorzenie należności z tytułu składek zawsze powinno wynikać z zaistnienia rzeczywiście wyjątkowych i nadzwyczajnych okoliczności wyłączających możliwość ich uregulowania. W świetle treści powołanych wyżej przepisów, dokonana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ocena sytuacji majątkowej strony, nie nosi cech dowolności. Argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jest zdaniem Sądu logiczna i przekonywująca. Świadczy o tym również fakt, iż dostrzegając trudności w zakresie jednorazowej spłaty zadłużenia wobec ZUS, organ wskazał na treść art. 29 u.s.u.s. przewidującego możliwość rozłożenia należności na dogodne raty, z uwzględnieniem możliwości płatniczych strony. W toku postępowania, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, po czym dokonał prawidłowej oceny prawnej poczynionych ustaleń faktycznych. Zapewnił też stronie, przewidziane w art. 10 § 1 k.p.a., prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Prawidłowo, wywiązał się również z obowiązku poszanowania zasady przekonywania, wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Swoje stanowisko uzasadnił zaś stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stwierdzając zatem, aby w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do skutkującego koniecznością jej uchylenia, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.