I SA/Ol 376/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca) sędzia WSA Wojciech Czajkowski Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę. A. S. (dalej skarżąca, strona, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]", w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. Jak wynika z akt sprawy i wydanych w toku sprawy decyzji, w dniu 8.05.2014r. A. S. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW) na rok 2014, deklarując działki rolne o literach: A, B, C, D, E, F, G, H, l, J o łącznej powierzchni 94,51 ha. Przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku oraz załączonych do niego załączników graficznych, oraz kontrola na miejscu wykazała, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła 93,01 ha, wobec deklarowanej 94,01 ha. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) przyznał stronie płatność ONW na rok 2014 w wysokości 12 728,37 zł. Organ l instancji podał, że łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności ONW, po kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniach 12.08.2014r. - 14.08.2014r. na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego, wynosi 1,5 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła 93,01 ha, ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 379/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009r., str. 16, ze zm.), dalej rozporządzenie nr 73/2009. Uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Procentowe przedeklarowanie między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosło 1,6127%. Organ l instancji podał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), dalej rozporządzenie nr 65/2011, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. W związku z powyższym płatności ONW strefa nizinna l na 2014r., przyznano do powierzchni stwierdzonej. Strona odwołała się od powyższej decyzji. Wniosła o jej weryfikację w zakresie w jakim pomniejszono powierzchnię w ramach jednolitej płatności obszarowej o 1,50 ha. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - naruszenie zasad dotyczących płatności, określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., w szczególności art. 57 ust. 3. Przedstawiła zastrzeżenia do dokumentu "Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni", na podstawie którego organ oparł zaskarżoną decyzję. Podniosła, że nie zawiera on wyjaśnień dotyczących sposobu uwzględnienia poprawki "tolerancji pomiaru" w powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu oraz brak jest określenia obwodu mierzonych wyłączeń i tolerancji pomiaru wyłączeń, które również powinno być liczone na korzyść wnioskodawcy. W ocenie odwołującej się niesłusznie dokonano wyłączeń z tytułu przekroczenia powierzchni PEG (maksymalny kwalifikowalny obszar określony do każdej działki referencyjnej) na działkach objętych kontrolą na miejscu, pomniejszając powierzchnię kwalifikowaną o wyłączenia wynikające z tytułu wyjścia z uprawą poza granice ewidencyjne działek, gdyż działki rolne G, H, I, J sąsiadują ze sobą. Ponadto według wnioskodawcy urządzenia GPS posiadane przez ARiMR wskazują swoje położenie z dokładnością 1,5 m, co zdaniem wnioskodawcy może mieć wpływ na dokładność określania granic wyłączeń przy użyciu w kontroli systemu LPIS. Zdaniem odwołującej się taki system weryfikacji powierzchni musi w efekcie prowadzić do zmniejszenia powierzchni, gdyż uwzględnione są tylko czynniki negatywne wpływające na wynik końcowy, ale nie jest to zgodne ze stanem faktycznym. Strona podniosła, że w decyzji nie podano także jaka jest granica błędu pomiarowego systemu LPIS, ani nie wyjaśniono z czego wynikają różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną metodą LPIS, i dlaczego pomiar dokonany tą metodą organ uznał za bardziej wiarygodny. Odwołująca się w kwestii dokładności pomiaru LPIS wskazała na znaczne rozbieżności pomiędzy pomiarami PEG dla poszczególnych działek wskazanymi w "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności", którą otrzymała od ARiMR przed złożeniem wniosku w 2013 i 2014 roku, a powierzchniami PEG wynikającymi z przedmiotowej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołał się na § 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.), art. 4 ust. 1 i 7, art. 10, art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Wskazał na prawidłowość wyliczeń organu I instancji. Organ opisał oznaczone kodami nieprawidłowości na wszystkich działkach (strona 7 zaskarżonej decyzji) i podał, iż zachodziła konieczność weryfikacji powierzchni pomierzonych podczas kontroli na miejscu, na których położone są działki rolne z uwagi na fakt, że w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr "[...]" dla działek rolnych zastosowano kod pokontrolny DR 50, który oznacza, że granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej, i kod nieprawidłowości DR29, który oznacza, że działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce ewidencyjnej (np. drogi i rowy). Wyjaśnił, że podczas kontroli w terenie mierzone są powierzchnie deklarowanych upraw, zaś dopiero podczas kontroli administracyjnej wniosku beneficjenta weryfikowana jest poprawność zadeklarowanej powierzchni w stosunku do wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych. Strona deklarując powierzchnie do objęcia płatnością ONW nie zadeklarowała wszystkich działek ewidencyjnych, na których się ona znajduje, co skutkuje zmniejszeniem powierzchni zakwalifikowanej do ww. płatności. Organ uznał, że zarzut naruszenia zasad określonych w art. 57 ust. 3, rozporządzenia nr 1122/2009 jest niezasadny. Wyjaśnił, że w decyzji, oprócz wyłączeń wynikających z kontroli na miejscu (podczas której stwierdzono 93,84 ha), uwzględniono wyłączenia obszarów wykraczających poza powierzchnię referencyjną (PEG), po uwzględnieniu których powierzchnia stwierdzona wyniosła 93,01 ha. Stosując jednocześnie zasady określone w art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, w myśl którego nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną, Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo naliczył płatność do powierzchni stwierdzonej po kontroli administracyjnej. Zakwestionowany w odwołaniu zapis pomiarów i powierzchni działek C i l wykonano prawidłowo. Organ odnośnie zarzutu w tym zakresie wyjaśnił, że we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej mieści się w granicach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru), jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej przyjmuje się zadeklarowane pole powierzchni tej działki. Natomiast w przypadku gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni działki rolnej jest większa niż tolerancja pomiaru, jako pole powierzchni stwierdzonej działki rolnej należy przyjąć faktyczne pole powierzchni ustalone w wyniku pomiaru, co też ma miejsce w przypadku pomiaru powierzchni ww. działek rolnych: C - powierzchnia deklarowana 0,14 ha, powierzchnia zmierzona 0,1 ha, różnica między powierzchnią deklarowaną a zmierzoną wyniosła 0,04 ha przy tolerancji pomiaru 0,02 ha skutkuje przyjęciem powierzchni stwierdzonej 0,1 ha, l - powierzchnia deklarowana 3,19 ha, powierzchnia zmierzona 2,91 ha, różnica między powierzchnią deklarowaną a zmierzoną wyniosła 0,28 ha przy tolerancji pomiaru 0,19 ha skutkuje przyjęciem powierzchni stwierdzonej 2,91 ha. W związku z uwagą wnioskodawcy co do braku informacji na temat obwodu wyłączeń znajdujących się na działkach organ podał, że nie zamieszcza się w raporcie informacji o obwodzie wyłączeń. W polu "Uwagi" zamieszcza się dane o powierzchni zmierzonej stwierdzonych wyłączeń co wynika z zasady realizacji kontroli na miejscu - w sytuacji, gdy wewnątrz kontrolowanej działki rolnej znajdują się obszary niekwalifikujące się do płatności (enklawy), których powierzchnia przekracza 100 m2 lub powierzchnia pojedynczych elementów jest mniejsza od 100 m2, ale suma ich powierzchni jest znacząca i przekracza tolerancję pomiaru działki rolnej (np. teren nie uprawniony wokół słupów elektrycznych), wówczas powierzchnię zmierzoną pomniejsza się o powierzchnię wyłączeń, a następnie oblicza powierzchnię stwierdzoną). Z kolei zarzut dotyczący nieprawidłowości przebiegu granicy faktycznego użytkowania gruntu działek sąsiadujących: G - od strony północnej, H - od strony południowo-zachodniej, J - od strony południowej, I - od strony zachodniej, z powodu błędu dokładności urządzeń GPS posiadanych przez ARiMR i transponowania z nich danych z pomiarów do systemu LPIS jest niezasadny. Organ w tym zakresie wyjaśnił, że załączone do raportu szkice i fotografie potwierdzają zgodność przebiegu pomiaru powierzchni działek rolnych G, H, I, J z granicą faktycznego użytkowania gruntu. Do działek rolnych G, H, J w raporcie z kontroli na miejscu przypisano kody błędów DR51 stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, DR52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, DR53 - stwierdzono pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania, zaś w przypadku działki rolnej I oprócz ww. kodów zastosowano kod błędu DR-29 - działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drodze). Tym samym zastosowanie wyłączeń powierzchni referencyjnej działek w wyniku kontroli administracyjnej realizowanej przez organ I instancji jest uzasadnione. W zakresie zastrzeżeń dotyczących zastosowanej techniki pomiaru GPS organ podał, że kontrole wykorzystujące do pomiarów techniki globalnego systemu pozycjonowania (GPS) mogą być realizowane tylko z wykorzystaniem odbiorników, dla których ARiMR przeprowadziła testy walidacji w celu wyznaczania dla danego urządzenia pomiarowego wartości współczynnika W. Testy walidacyjne wszystkich odbiorników GPS oparte są o pomiar powierzchni testowych poligonów (różnorodne kształty i wielkość), w oparciu o dokument JRC: IPSC/G03/P/SKA/asi D (2007) (8307). Podczas pomiarów działek rolnych określana jest tzw. tolerancja pomiaru, która obliczana jest jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wokół granic działki rolnej, zgodnie ze wzorem: Tolerancja [m2] = obwód działki rolnej [m] x szerokość strefy buforowej [m]. Oznacza to, że podczas pomiarów działek rolnych nie jest określany błąd pomiaru powierzchni, lecz tzw. "tolerancja pomiaru". Zgodnie ze wzorem, tolerancja pomiaru zależy od kształtu i wielkości mierzonego obszaru oraz urządzenia pomiarowego (różne współczynniki W dla różnych urządzeń pomiarowych). W odpowiedzi na zarzut dotyczący dokładności systemu LPIS i dlaczego (PEG) co roku może się zmieniać organ podał, że na mocy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj.: Dz. U. z 2010r., poz. 1287) zadanie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (EGiB) leży w kompetencji służby geodezyjnej. Dane z ewidencji gruntów i budynków udostępniane są corocznie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez starostę - organ prowadzący EGiB na podstawie art. 2 i art. 9a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012r. poz.86 ze zm.), art. 21 ust. 1 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. nr 193 poz.1287 ze zm.), art. 8 i art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z dnia 7 marca 2010r. nr 76 poz. 489). Na podstawie ww. przepisów prawnych Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązuje się do wykorzystywania udostępnionych danych do realizacji zadania publicznego, którym jest tworzenie i prowadzenie Systemu Identyfikacji Działek Rolnych. Natomiast kwalifikowanie powierzchni do płatności prowadzone jest w oparciu o powierzchnie referencyjne wyznaczone na podstawie ortofotomapy (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG) bezpośrednio w systemie LPIS zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj.: Dz. U. z 2012r., poz. 86 ze zm.). Stosownie do art. 9a ust. 1 powołanej ustawy o krajowym systemie (...) system ten zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 oraz identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przy czym dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej pochodzące z rejestru ewidencji gruntów i budynków (EGiB), są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w skali kraju oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcję zmian w sposobie użytkowania gruntu (przekształcenie użytkowania gruntów rolnych w inne nierolnicze użytkowanie). Natomiast definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie, której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), na podstawie, której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, uprzednio art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną w płatności o 1,5 ha, ustalono powierzchnię stwierdzoną PEG na działkach A, B, C, F, G, H, I, J w zmniejszonej o 1,5 ha wysokości, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez dokonanie obliczenia powierzchni dla działek rolnych oznaczonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 literami A, B. C, F, G, H, I i J, wyłącznie na ortofotomapach cyfrowych w oparciu o system LIPS z pominięciem wyników i dokumentów z dokonanych "kontroli na miejscu" przedmiotowych działek oraz danych z ewidencji gruntów; 2. art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez nieuwzględnienie tolerancji pomiaru odnośnie poszczególnych działek rolnych; 3. art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który znajduje się w posiadaniu organu; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 8 k.p.a., 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania do organu oraz nie wyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy pomimo wskazania poszczególnych uchybień w odwołaniu; 2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, przyjęcie innej powierzchni działki F w decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 a innej w zaskarżonej decyzji, nieuwzględnienie wcześniejszych informacji o powierzchniach PEG otrzymanych od organu, nieuwzględnienie tolerancji błędów pomiarowych urządzania, którym dokonywano kontroli na miejscu ani błędów pomiarowych systemu LIPS, brak wskazania z jakiej daty są ortofotomapy na podstawie których organ dokonywał pomiarów, brak wskazania powodów nieuwzględnienia uwag skarżącej odnośnie różnic "mapowania" dokonanych podczas kontroli na miejscu, a faktyczną granicą nieruchomości użytkowanej rolniczo, brak wskazania powodów wykluczenia powierzchni na poszczególnych działkach, co miało wpływ na uznanie, iż 1,5 ha stanowi obszar niekwalifikowalny; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która ze względu na wyżej wskazane uchybienia powinna zostać uchylona i w tym zakresie organ powinien orzec co do istoty sprawy; Powołując się na protokół z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni strona przedstawiła dla działek rolnych A, B. C, F, G, H, I i J zestawienie powierzchni stwierdzonej, deklarowanej, tolerancji pomiaru oraz uwzględnionej w płatności. Podała, że każdorazowo błąd pomiaru urządzenia był rozpatrywany w ten sposób, że jeżeli powierzchnia zmierzona + tolerancja pomiaru była większa niż powierzchnia deklarowana, organ uwzględnił powierzchnię deklarowaną. Podniosła, że nie wiadomo z jakich względów w przypadku działek A, C, I tolerancja pomiaru urządzenia nie została w ogóle uwzględniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej, która w takim przypadku uprawniałaby organ do nieuwzględnienia błędu pomiaru urządzenia. Jak podał sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 9) "wielkość tolerancji zależy głównie od obwodu mierzonej powierzchni. Minimalna tolerancja pomiaru wynosi 0,1 ha, maksymalna 1.00 ha". Z niewiadomych przyczyn w przypadku działek A, C, I organ w ogóle nie wziął pod uwagę tolerancji pomiaru urządzenia, chociaż, jak sam stwierdził, "tolerancja pomiaru" występuje zawsze i zależy głównie od długości mierzonego odcinka. Po drugie, na niektórych działkach znajdują się wyłączenia, jednakże brak jest określenia obwodu (długości odcinka) mierzonego wyłączenia, co uniemożliwia określenie tolerancji pomiaru dla tak mierzonego wyłączenia, które również powinno być doliczone na korzyść skarżącej. Pomimo, iż skarżąca podnosiła powyższe zastrzeżenia w odwołaniu, organ nie wyjaśnił powyższych rozbieżności i braku uwzględnienia tolerancji pomiaru, stwierdzając jedynie, że na działkach zastosowano wyłączenia. Skarżąca nie kwestionuje samego faktu istnienia wyłączeń, tylko to, że dokonując pomiaru wyłączeń organ nie uwzględnił błędu pomiaru. Powołała się na wyrok NSA dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt II GSK 1882/12. Ponadto z zaskarżonej decyzji wynika, że powierzchnia działki F kwalifikująca się do płatności wynosi 1,58 ha, czyli o 0,02 ha mniej niż wynika to z decyzji organu I instancji w sprawie płatności rolno środowiskowych. Skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli przeprowadzonej na miejscu, a kontrolą przeprowadzoną za pomocą tzw. systemu LIPS oraz Informacją o powierzchni stwierdzonej PEG, którą to Informację strona otrzymała od organu i dołączyła do wniosku o przyznanie płatności za 2014 rok. Przedstawiła wykluczenia powierzchni działek A, B, C, D, E, F, G, H, l, J opisane w decyzji i podniosła, że ich powierzchnia ewidencyjna jest dużo większa. Zarzuciła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie obszary i na jakiej podstawie organ uznał za "nieuprawnione", a więc nie kwalifikujące się do płatności. W decyzji organ I instancji na str. 9 nie uwzględnił dokładności pomiaru punktowego na poziomie 0,25 - 0,5 m. W związku z czym, dokładając po 0,5 m do mierzonego obwodu każdej z działek oraz uwzględniając ten błąd pomiarowy przy każdym z wyłączeń, obszar który został wykluczony z płatności mieści się w granicach błędu pomiarowego. Co więcej, ortofotografie, którymi posługuje się organ podczas kontroli administracyjnej są zdjęciami satelitarnymi, zatem obszar zadrzewień, zakrzewień i cienie tym wywołane powodują, że strefy te widziane z góry zajmują większą powierzchnię niż w rzeczywistości. Korona drzewa ma większą powierzchnię, niż jego pień, co nie oznacza, że obszar gruntu znajdujący się przy takim drzewie nie jest użytkowany rolniczo. Zatem kontrola przeprowadzona na miejscu jest bardziej adekwatna w pomiarze tego typu wyłączeń, niż obraz widziany z góry. Dodatkowo skarżąca nie wie jakimi ortofotografiami posłużył się organ dokonując ww. pomiarów. Mapki, które strona otrzymała po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji zostały zrobione jeszcze przed rozpoczęciem programu rolnośrodowiskowego w 2011 roku i nie przedstawiają rzeczywistego stanu gruntów. Również mapki, z których wynika w jaki sposób dokonano tzw. "mapowania" (przebieg trasy jaką porusza się kontroler w celu pomiaru powierzchni pola) podczas kontroli na miejscu, nie były dołączone do protokołu kontroli. Skarżąca otrzymała je dopiero po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Z kolei mapa obrysu pola sporządzona przez kontrolera wykonującego pomiar na miejscu, nakładana jest na mapę zawierającą granicę poszczególnych działek rolnych i w ten sposób wykazuje ewentualne przekroczenia uprawy poza granice geodezyjne. Skarżąca w tym zakresie wskazała, że po nałożeniu tych map wynika, iż niejednokrotnie pomiar w terenie nie przebiegał po granicy faktycznego użytkowania gruntu. Z oględzin map wynika, że miało to miejsce na działce: • B od strony wschodniej, • C od strony zachodniej i południowej, • F od każdej z 4 stron (działka sąsiaduje od strony zachodniej i wschodniej z takimi samymi uprawami, a linia "mapowania" nie pokrywa się z granicami ewidencyjnymi działki) • G od strony południowej odbiega ok. 1 m od granicy działki, od strony północno - zachodniej i północnej granica "mapowania" nie pokrywa się w ogóle z granicą użytkowania, która jest kilka metrów dalej, ponadto "mapowanie" obszaru zabudowań wskazuje ewidentnie na błąd urządzenia, ponieważ kontroler wykonując pomiar obchodził ogrodzone zabudowania po zewnętrznej stronie, a z załączonych map wynika, że szedł czasami po ogrodzeniu, co jest fizycznie niemożliwe, a czasami wewnątrz ogrodzenia, co nie miało miejsca; • H od strony południowo-zachodniej, • I od strony zachodniej, • J od strony południowej i zachodniej. Następnie strona podała, że pomiar systemem LPIS nie uwzględnia powyższych rozbieżności, natomiast w wyniku tego pomiaru zostały wykluczone wszystkie powierzchnie wybiegające poza granice działek geodezyjnych. Skarżąca wskazała, że taki sposób weryfikacji może być obarczony błędami. Siatka wykonana przez urządzenie GPS jest obarczona błędem pomiaru plus/minus 1,5 metra. W wyniku tego błędu trasa zaznaczona przez kontrolującego może być zaznaczona w części obok granicy faktycznego użytkowania - ale w granicach działki geodezyjnej - co nie jest w ogóle uwzględniane podczas kontroli systemem LPIS, jak również poza granicami działki geodezyjnej - co wpływa na zmniejszenie kwalifikowalności powierzchni. Zdaniem skarżącej taki system weryfikacji powierzchni musi w efekcie prowadzić do zmniejszenia powierzchni, gdyż uwzględniane są tylko wszystkie czynniki negatywnie wpływające na wynik końcowy, ale nie jest to zgodne ze stanem faktycznym. Ponadto strona nie zgodziła się z wyłączeniem na działce B od strony wschodniej. Granice tej działki zostały w ostatnich latach wznowione przez geodetę i uprawa na tej działce jest zgodna z przebiegiem wznowionej granicy, więc nie jest prawdą, że część uprawy na działce B jest poza granicami ewidencyjnymi tej działki. Strona podniosła, że z art. 10 ust. 2 powołanego w zaskarżonej decyzji rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że organy uprawnione są do przeprowadzania zarówno kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Obie przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zatem organ w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu. Nie wiadomo z jakich przyczyn w przedmiotowej sprawie organ uznał wynik kontroli administracyjnej za bardziej wiarygodny niż wynik kontroli przeprowadzonej na miejscu, i jako powierzchnię stwierdzoną i uwzględnioną do płatności przyjął powierzchnię stwierdzoną w oparciu o kontrolę administracyjną pomimo, iż pomiędzy tymi pomiarami są rozbieżności. Strona wskazała na znaczne rozbieżności pomiędzy powierzchniami PEG dla poszczególnych działek wskazanych w Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności, którą otrzymała od organu przed złożeniem wniosku w 2014r., a powierzchniami wynikającymi z przedmiotowej decyzji. Przykładowo, zgodnie z Informacją, maksymalny kwalifikowalny obszar PEG dla działki B (7/9) wynosił 47,29 ha, skarżąca zadeklarowała obszar 46,95 ha, kontrola przeprowadzona na miejscu stwierdziła obszar 47,04 ha, a w wyniku kontroli administracyjnej uznano obszar 46,60 ha. Z kolei maksymalny kwalifikowalny obszar PEG dla działki G (nr 24/4 i 24/5) wynosił 1,8870 ha, skarżąca zadeklarowała powierzchnię 1,85 ha, powierzchnię tą potwierdziła kontrola przeprowadzona na miejscu, a w wyniku kontroli administracyjnej uznano za kwalifikowalny obszar 1,78 ha (do skargi dołączono dokument: Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności). Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 formularze przekazane rolnikowi zwierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną. Tym samym z powyższego wynika, że organ wypełniając formularz wniosku sam wskazał kwestionowane powierzchnie jako maksymalny obszar kwalifikowany. W toku postępowania organ nie wyjaśnił natomiast z czego wywodzi zmniejszenie powierzchni PEG spornych działek w okresie pomiędzy wypełnieniem spersonalizowanego formularza wniosku, a przeprowadzoną w niniejszej sprawie kontrolą administracyjną, na wynikach której oparł swoje rozstrzygnięcie. Kwestii tej nie przedstawił także w uzasadnieniu decyzji. W zakresie wykorzystywania środków dowodowych przy identyfikacji działek strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 680/11 (LEX nr 1216694) i podniosła, że organ powinien wziąć również pod uwagę wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu, uwzględniając zastrzeżenia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji w oparciu o normy prawa materialnego stanowiące o prawach i obowiązkach strony, określające kompetencje organów, a także normy proceduralne, obowiązujące dla danego rodzaju postępowania. W związku z przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie należy zaznaczyć, że Unia Europejska realizuje "Wspólną Politykę Rolną" poprzez szereg środków wsparcia finansowego na poszczególne działania, mające na celu rozwój wsi i poprawę sytuacji rolników. Różnorodność działań powoduje też stanowienie odrębnych regulacji prawnych tak na poziomie unijnym jak i krajowym. Regulacje te są odpowiednio skorelowane, niemniej do poszczególnych płatności, nawet, gdy rolnik może się o nie ubiegać jednym wnioskiem, stosuje się przepisy właściwe. Na poziomie wspólnotowym aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20.09.2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r.ustanawiajace szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady(WE)(...) (Dz.U.UE.L 2011.25.8 ze zm.), zwane dalej w skrócie "rozporządzenie nr 65/2011". Zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określone zostały w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329, ze zm.). Akt ten został wydany na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. (j.t. Dz.U. z 2013r. poz.173 ). Z powołanych przepisów wynika, że płatność ONW jest przyznawana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń, wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. O płatności decyduje powierzchnia działek rzeczywiście użytkowanych rolniczo. Zasady i tryb postępowania zostały wskazane w art. 21 powołanej ustawy. Przepis art. 21 ust. 1 stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak nie z urzędu, a na żądanie stron zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania, i tylko na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 21 ust. 3 ustawy jednoznacznie określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Stanowi też, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Z tych regulacji wynika zatem, że organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jak już wyżej stwierdzono, aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 jest rozporządzenie nr 65/2011, przy czym odnośnie do zasad składania wniosków, ich kontroli oraz przyznawania i zmniejszania płatności ONW mają też zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 1122/2009 w takim zakresie, w jakim do ich stosowania odsyła rozporządzenie nr 65/2011. Takie odesłanie zawarte jest w szeregu przepisach, m. in. w art.7, 8,13 i 15 ust.5 tego rozporządzenia. Z tego ostatniego przepisu wynika, że określanie obszarów i teledetekcję przeprowadza się zgodnie z art.34 ust.1-5 oraz art.35 rozporządzenia nr1122/2009. Zatem stosuje się art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,według którego powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do kwestii prawidłowości stosowania przepisów stanowiących o kwalifikowalności powierzchni działek rolnych do płatności. Przy czym zasadniczo dotyczy dwóch aspektów: - ustalania powierzchni działek rolnych podczas kontroli, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, o której mowa w art. 34 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, - weryfikacji tej powierzchni, ustalonej podczas kontroli na miejscu, w oparciu o dane posiadane przez organ w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych. Skarżąca, jak podaje w skardze, nie kwestionuje samego faktu istnienia wyłączeń, tylko to, że dokonując pomiaru wyłączeń organ nie uwzględnił błędu pomiaru, a ponadto, w jej ocenie, ustalenia kontroli na miejscu (z uwzględnieniem tolerancji pomiaru) powinny być decydujące. Argumentacja skargi w istocie sprowadza się do tego, że, zdaniem skarżącej istniejące niezgodności między powierzchniami działek zmierzonymi podczas kontroli na miejscu a powierzchniami deklarowanymi dla poszczególnych działek nie powinny skutkować pominięciem jakiejkolwiek części powierzchni deklarowanych, jako uprawnionych do płatności, z uwagi na konieczność uwzględnienia "błędu pomiaru urządzenia". Jak wynika przy tym z zestawienia zawartego w skardze skarżąca uważa, że wskazany w protokole kontroli wskaźnik obszarowy tolerancji pomiaru dla poszczególnych działek rolnych każdorazowo powinien być doliczany do powierzchni zmierzonej. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że decyzje w sprawie płatności ONW, tak samo, jak w przypadku jednolitych płatności obszarowych wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków, zarówno administracyjne jak i kontrole na miejscu. Brak jest przy tym, w ocenie Sądu, normy prawnej, z której wynikałby zakaz dokonywania, w odniesieniu do działek rolnych zgłoszonych do płatności, weryfikacji poprawności zidentyfikowania działek rolnych w LPIS. Wręcz przeciwnie, z treści art. 6 ust.2 rozporządzenia nr 1122/2009r. można wręcz wywieść wniosek, że kontrola danego rolnika stanowi okazję do weryfikacji, o której mowa w tym przepisie. Zatem nie może budzić wątpliwości możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Istnieje też możliwość zmniejszenia powierzchni działki rolnej, gdy jest ona deklarowana na kilku działkach ewidencyjnych, których maksymalne powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze są mniejsze niż powierzchnie ewidencyjne. Nie budzi wątpliwości, że na wielu działkach rolnych występują obszary, które wpływają na wielkość powierzchni kwalifikującej się do płatności, tak przy granicach działek jak i wewnątrz. Rozmiar tych obszarów może ulegać zmianie na przestrzeni lat np. na skutek ekspansji roślinności leśnej na granicy działki sąsiadującej z lasem, poszerzenia zbiornika wody czy skupiska drzew czy krzewów znajdującego się wewnątrz itp., a także np. na skutek zaniechania uprawiania rolniczego. Z akt sprawy wynika, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach od 12 do 14 sierpnia 2014r. Kopia raportu z kontroli kwalifikowalności powierzchni została przekazana pełnomocnikowi skarżącej, obecnemu przy kontroli. Raport zawierał pouczenie o możliwości złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od jego otrzymania. Skarżąca nie złożyła zastrzeżeń do ustaleń kontroli, ani zastrzeżeń co do sposobu i metody pomiaru. Dopiero w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego podniosła kwestię tolerancji pomiaru, którą utożsamia z granicą błędu urządzenia pomiarowego. Wyraziła też stanowisko, że "pomiar dokonany metodą LIPS jest obarczony błędem". W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył zarzucanych w skardze reguł postępowania administracyjnego, gdyż odniósł się szczegółowo do argumentacji odwołania. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnych ciężar dowodzenia, że ustalenia zawarte w raporcie kontroli nie są prawidłowe, ciąży na rolniku. Na wniesienie zastrzeżeń do raportu przewidziany jest termin dwóch tygodni od jego otrzymania. Oczywiście, rolnik nie traci prawa do przedstawiania, w toku postępowania zarzutów przeciwko ustaleniom zawartym w raporcie z kontroli, w tym także kwestionowania metody pomiaru. Ma prawo wykazywania błędów w ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. Temu służy postępowanie przed organem II instancji. Jednak wykazywanie dopiero w skardze błędów popełnionych w toku kontroli czy w decyzji organu I instancji, przy braku ich wskazania w odwołaniu nie jest skuteczne. Sąd nie dokonuje bowiem konkretnych wyliczeń, natomiast ocenia prawidłowość decyzji na podstawie materiału dowodowego w sprawie tj. przede wszystkim treści raportu kontroli, materiałów fotograficznych i graficznych, w kontekście złożonego wniosku przez rolnika i dowodów oferowanych przez niego w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżąca w odwołaniu nie podnosiła w ogóle kwestii nieprawidłowego przyjęcia, jako powierzchni "stwierdzonej" czyli uprawnionej do płatności, powierzchni działek: A (różnica w stos. do deklaracji 0,95 ha) i B (różnica w stos. do deklaracji 0,35 ha). Dopiero w skardze podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami, że część uprawy na działce B jest poza granicami ewidencyjnymi tej działki. Zauważyć jednak należy, że w załączniku graficznym do wniosku skarżąca działkę B zaznaczyła wyłącznie na działce ewidencyjnej 7/9, a oprócz tego na tej działce ewidencyjnej jest działka rolna E, z inną uprawą. Stąd niewątpliwie część powierzchni zmierzonej działki B znajdowała się na innych działkach ewidencyjnych, które nie zostały zgłoszone we wniosku. Mając na uwadze treść przepisów dotyczących kwalifikowalności powierzchni i kontroli na miejscu Sąd stwierdza, że nie został naruszony art.34 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009. Z raportu z kontroli wynika, że przy pomiarach działek zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej. Należy podzielić stanowisko organu Agencji przedstawione w zaskarżonej decyzji, że podczas pomiarów działek rolnych określana jest tzw. tolerancja pomiaru, która obliczana jest jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wokół granic działki rolnej, a nie błąd pomiaru powierzchni, wynikający w szczególności z właściwości urządzenia pomiarowego. Z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika, by przy pomiarach powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności należało doliczać jeszcze 0,5 m wokół obwodu z tytułu niedokładności urządzenia pomiarowego. Ponadto, przewidziana ww. przepisem "tolerancja pomiaru" służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek a nie przyjęciu, że w rzeczywistości powierzchnia działki jest większa, niż wynika to z pomiaru. Zatem należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zmierzoną przekracza dopuszczalną dla danej działki rolnej powierzchnię, wynikającą z zastosowania tolerancji pomiaru, mają one prawo przyjęcia, jako powierzchni stwierdzonej tj. uprawnionej do płatności, powierzchnię zmierzoną, pomniejszoną o znajdujące się wewnątrz działki obszary nieuprawiane. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 16 ust.3 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym "jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw". Nie stwierdzając, by zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne bądź przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.