I SA/Ol 380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod,, sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 lipca 2011r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Skarbu Państwa - Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika adwokata tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz należny od tej kwoty podatek od towarów i usług Wnioskiem z dnia 13.12.2010 r. M. N. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Decyzją z dnia 04.02.2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. N. umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 11.2006 r. – 08.2007 r. w łącznej kwocie 7.064,22 zł, ubezpieczenia zdrowotne za okres 10.2001 r. – 08.2007 r. w łącznej kwocie 16.537,98 zł, Fundusz Pracy za okres 11.2006 r. – 08.2007 r. w łącznej kwocie 504,85 zł. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez M. N. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 16.03.2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 04.02.2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 28 ust. 1,2 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej jako u.s.u.s. oraz §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (DZ.U. nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż aktualnym źródłem utrzymania rodziny wnioskodawcy jest stały zasiłek wypłacany przez MGOPS w O. w kwocie 69,77 zł miesięcznie oraz zasiłek celowy w wysokości około 152,50 zł miesięcznie oraz renta, którą żona wnioskodawcy otrzymuje w kwocie 639,59 zł Łączne dochody rodziny wynoszą 861,86 zł. Ponadto rodzina korzysta z pomocy żywnościowej z Banku Żywności. Wnioskodawca od 15.10.2007 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Nie ma na utrzymaniu członków rodziny. Córka A. N. studiuje, mieszka na stancji. Zobowiązania pieniężne wobec banków wynoszą 21.817,70 zł, a w instytucjach na kwotę 6.697,60 zł, które nie są spłacane i dochodzone w trybie egzekucyjnym. Wymienione zobowiązania wynikają z oświadczenia wnioskodawcy z dnia 30.12.2010 r. Ponadto ustalono, że wymieniony nie posiada nieruchomości ani ruchomości. W mieszkaniu znajduje się komputer, drukarka, telewizor, pralka, lodówka, kuchnia gazowa. Wnioskodawca nie ma zobowiązań z tytułu podatków. Dalej organ wskazał, że analizy sytuacji materialnej na podstawie oświadczenia z dnia 30.12.2010 r., wynika, że łączne wydatki z tytułu miesięcznych opłat za mieszkanie wynoszą 671 zł, a koszty leczenia na kwotę 1.100 zł. Podkreślono, że nie wnioskodawca nie wskazał źródła przychodu, z którego pokrywa wydatki. Po uwzględnieniu wszystkich dochodów i podanych wydatków organ stwierdził, że wydatki znacznie przewyższają osiągane miesięczne dochody. Z informacji sporządzonej 22.12.2010 r. przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w O. wynika, że rodzina wnioskodawcy jest objęta pomocą ośrodka od kilku lat. Jest to pomoc finansowa, rzeczowa (żywność), pracy socjalnej oraz bezpłatnego poradnictwa prawnego. Wnioskodawca z rodziną zamieszkuje w mieszkaniu TBS składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki. Mieszkanie wyposażone jest skromnie w niezbędny sprzęt gospodarstwa domowego i kilkuletnie meble. Z tego samego pisma M-GOPS wynika, że miesięczne opłaty mieszkaniowe wynoszą około 285,00 zł plus zakup opału na okres grzewczy (nie podano kwoty) i wydatki na leki około 100,00 zł. M-GOPS podaje również, że rodzina zalega z opłatami za czynsz mieszkaniowy w wysokości około 10.000,00 zł oraz za zimną wodę około 1.000,00 zł. Natomiast na podstawie pisma Powiatowego Urzędu Pracy w L. Punkt Filialny w O. ustalono, że od 15.10.2007 r. wnioskodawca figuruje jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Od dnia rejestracji nie przedstawiono mu żadnej propozycji pracy. Jednocześnie urząd pracy podejmował wiele działań mających na celu aktywizację polegających na informowaniu o możliwości samodzielnego poszukiwania pracy poprzez agencje zatrudnienia, udzielono informacji o możliwości uzyskania jednorazowo środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej, doradca zawodowy objął wnioskodawcę usługą poradnictwa zawodowego, udzielono również informacji zawodowej indywidualnej, w trakcie której opracowano Indywidualny Plan Działania, informowano o sytuacji na lokalnym rynku pracy oraz o aktualnych ofertach pracy będących w dyspozycji urzędu. PUP poinformował Zakład, że pośrednik pracy nawiązał kontakty z trzema lokalnymi pracodawcami w zakresie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej, jednakże nie zgłosili oni zapotrzebowania na utworzenie miejsca pracy. Następnie wskazano, że we wniosku z dnia 15.12.2010 r. wnioskodawca wskazał, że jest osobą przewlekle chorą i dodatkowo sprawuje opiekę nad przewlekle chorą żoną. Wskazując, iż w myśl przesłanki zawartej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mówiącej o chorobie zobowiązanego i konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności organ podkreślił, że orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o niepełnosprawności z dnia 16.07.2008 r. wnioskodawca został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem, że przeciwwskazana jest ciężka praca fizyczna. Zdaniem ZUS wnioskodawca może podjąć zatrudnienie w Zakładzie Pracy Chronionej. Wskazano także, że żona wnioskodawcy od 20.10.1992 r. ma orzeczoną częściową niezdolność do pracy na stałe. Zdaniem organu małżeństwo N. nie jest całkowicie niezdolnie do pracy, co uzasadnia stwierdzenie, że mają oni możliwość uzyskania dochodu. Zdaniem ZUS istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości, gdy wnioskodawca podejmie zatrudnienie lub uzyska dochód z innego tytułu. Dalej organ stwierdził, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dotyczą okresu wykonywania działalności gospodarczej od 10.2001 r. do 08.2007 r. Ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, że wnioskodawca poniósł straty materialne spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, np.: powódź, pożar, kradzież. Zaległość powstała w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, która rodzi obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia. Powstałe zobowiązania są wynikiem nieopłacania składek na ubezpieczenia społeczne w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej na własny rachunek, której ryzyko ponosi zobowiązany. ZUS podkreślił, że oceniając sytuację majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy wziął również pod uwagę interes publiczny, przez który należy rozumieć dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy. Zakład w sprawach o umorzenie występuje również jako rzecznik interesu społecznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Wobec wnioskodawcy od 05.06.2007 r. prowadzona jest egzekucja i nie została zakończona. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykorzystuje dostatecznie możliwości podejmowania zatrudnienia i uzyskiwania dochodów. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek. Na powyższą decyzją M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący wskazał, iż zaległości powstały w okrasie prowadzenia działalności gospodarczej, z której uzyskiwał niski dochód (w wysokości najniższej emerytury). Działalność prowadzona była w jednopokojowym mieszkaniu, co także miało wpływ na osiągany dochód. Skarżący podkreślił, iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym ruchowo, po przebytym zawale. Podał także, iż prowadzone egzekucje zostały umorzone ze względu na brak majątku. Skarżący podkreślił, ze opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową, wynikającą z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Jego zdaniem trudno mówić o reprezentowaniu ingresu społecznego łamiąc interes jednostki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stawią inaczej. Taki zakres jurysdykcji sądów administracyjnych określony został w przepisie art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( DZ.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada czy postępowanie w wyniku którego wydany został zaskarżony akt, dokonana czynność, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi oraz czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi przy tym postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem, że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 133§1 i art. 134 §1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ). Przy tak określonym zakresie kognicji sądu, w sprawie należało zbadać, czy organ zebrał wystarczający materiał dowody do rozpatrzenia sprawy i czy gromadzenie tego materiału nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, czy materiał ten został w całości i prawidłowo oceniony, czy ustalenia dokonane przez organ mają oparcie w zebranym materialne i wreszcie czy do ustalonego stanu faktycznego mogły mieć zastosowanie normy prawa materialnego powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. Badając akta sprawy i dokonując analizy ustaleń dokonanych przez organ, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. zgodnie z brzmieniem art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Takie uregulowanie przepisu pozwala na stwierdzenie, że interes społeczny jest zrównany ze słusznym interesem obywateli. W przypadkach, kiedy organ rozstrzyga sprawę na niekorzyść strony ze względu na interes społeczny, wystąpienie tego interesu musi być szczególnie pieczołowicie i wyczerpująco uzasadnione. W żadnym wypadku dla przypisania pierwszeństwa interesowi społecznemu, przy negatywnym dla strony rozstrzygnięciu sprawy, nie wystarczy powołanie się na przesłanki ekonomiczne i fiskalne. W sprawie niniejszej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że interesem społecznym, który przemawia przeciwko umorzeniu składek jest dbałość organu o fundusz ZUS oraz obowiązek płacenia składek przez zobowiązanych i zapewnienie równości wobec prawa wszystkich zobowiązanych do płacenia składek. Nadanie priorytetu którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek wymaga wszechstronnego rozważenia w realiach konkretnej sprawy. Brak jest podstaw w obowiązującym prawie do uznania z góry jednej z tych przesłanek za ważniejszą. Organ wydając decyzję miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W rezultacie rozstrzygając sprawę dał pierwszeństwo interesowi społecznemu. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w realiach sprawy, na dzień rozpatrywania sprawy, nie jest uzasadnione. Z ustaleń organu – niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącego – wynika, że skarżący nie posiada nieruchomości, że jego rodzina utrzymuje się z renty żony wynoszącej 639,59 zł, zasiłku wypłacanego przez MOPS po 69,77 zł miesięcznie oraz zasiłku celowego po 152,50 zł. Łączne dochody rodziny skarżącego wynoszą 861,86 zł. Córka A, N, studiuje lecz utrzymuje się samodzielnie. Organ przedstawił także wydatki rodziny skarżącego oraz zadłużenie. Wydatki wg. wyliczeń przekraczają przychody rodziny. Od 15.10.2007 r. skarżący zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Powiatowy Urząd Pracy poinformował ZUS, że pośrednik pracy nawiązał kontakt z trzema zakładami pracy w przedmiocie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej lecz żaden z tych zakładów nie zgłosił gotowości utworzenia miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej. Organ uznał, że orzeczenie, iż skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przeciwwskazaniem ciężkiej pracy nie oznacza, że jest całkowicie niezdolny do pracy i może podjąć pracę w zakładzie pracy chronionej. Również żona skarżącego z przeczeniem od 20.10.1992 r. o częściowej niezdolności do pracy na stałe może pracować. Zdaniem organu w tym stanie rzeczy skarżący i jego żona mogą pracować i uzyskiwać dochód. Stanowisko organu nie zasługuje na akceptację w ramach zebranego w sprawie materiału oraz obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Prowadzenie postępowania to m.in. zbieranie materiału dowodowego i jego ocena. Wreszcie to takie przedstawienie rozumowania, które w świetle zebranego w sprawie materiału i obowiązujących przepisów prawa nie nasuwa wątpliwości – uzasadnionych – co do poprawności wysnutych przez organ wniosków. Zebrany w sprawie materiał winien być rozpatrzony w całości, o czym stanowi art. art. 77§1 kpa. Na podstawie całego zebranego w sprawie materiału organ ocenia czy istnieją podstawy do pozytywnego dla strony rozpatrzenia sprawy, czy też takich podstaw brak (art. 80 kpa.). W sprawie niniejszej organ tym wymogom nie podołał. Po pierwsze nadając znaczenie priorytetowe przesłance interesu społecznego, nie uzasadnił swego stanowiska w sposób przekonywujący. Niczym nie zostało poparte stanowisko organu, że zarówno skarżący, jak i jego żona mogą pracować w zakładach pracy chronionej wobec tego mogą osiągać przychód. W aktach brak jest dowodów na okoliczność, że w pobliżu miejsca zamieszkania skarżącego funkcjonuje lub funkcjonują zakłady pracy chronionej. Organ nie rozważył jaki wpływ na ocenę interesu społecznego bądź słusznego interesu obywatela na fakt korzystania przez rodzinę skarżącego ze środków pomocy społecznej. Brak jest też wyraźnego stanowiska organu co do możliwości podjęcia pracy przez żonę skarżącego przy rodzaju schorzenia widniejącego w kserokopii zaświadczenia lekarskiego. Wreszcie przy ustalonym przez organ stanie faktycznym i stwierdzeniu, iż skarżący ma możliwość osiągnięcia dochodu organ nie wykazał jaką kwotę uzyskał z prowadzonej od 4 lat egzekucji. Stwierdzić należy, że te mankamenty postępowania skutkują, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107§3 kpa. Uchybienia przytoczone wyżej skutkują, że Sąd nie do końca mógł zbadać czy stanowisko organu odmawiające umorzenia zaległości z tytułu składek nadaje się do akceptacji w świetle przepisów: art. 28 ust.1 – 3 i ust.3a u.s.u.s. i §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Dlatego na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżona decyzję. Organ rozpatrując sprawę ponownie będzie miał na uwadze poczynione wyżej wywody, a w szczególności wykaże jakie - poza względami fiskalnymi i ekonomicznymi - okoliczności przemawiają za przypisaniem "interesowi społecznemu" pierwszeństwa przed "słusznym interesem obywateli" ;jakie realne okoliczności przemawiają za możliwością uzyskania przez skarżącego przychodu z pracy (powstanie zakładu pracy chronionej, wzrost zapotrzebowania na pracowników); jakie są wyniki prowadzonej egzekucji składek. Będzie organ miał na uwadze i to, że prowadzenie przez wiele lat, bezskutecznej egzekucji nie buduje zaufania i szacunku do instytucji. Dla wyjaśnienia wątpliwości – jeżeli organ uzna, że istnieją i w inny sposób nie można ich wyjaśnić – możliwe jest skorzystanie z dowodu przewidzianego w art. 86 kpa. Na marginesie Sąd tylko zaznacza, że żądanie skarżącego przyznanie zadośćuczynienia nie mogło być objęte badaniem legalności decyzji , gdyż decyzja w tym przedmiocie nie zawierała żądnego rozstrzygnięcia. Sądy administracyjne badają zaś zgodność zaskarżonej decyzji z obowiązującymi przepisami prawa.