I SA/Ol 381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Skarga A. G. (dalej: "strona" lub "skarżący") dotyczy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") utrzymującej w mocy własną decyzję tego organu z "[...]" o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 29 stycznia 2021 r. strona zwróciła się do organu o zwolnienie za ww. okres z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach podając, że prowadzi na dzień 30 września 2020 r. jako przeważającą działalność wg kodu PKD 49.32.Z. Opisaną powyżej decyzją z "[...]" organ odmówił stronie zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. poz. 1842 ze zm.); dalej: "ustawa COVID-19" w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył natomiast brzmienie art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Podał, że 5 stycznia 2021 r. strona zgłosiła w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) zmianę przeważającej działalności z kodu PKD 49.41.Z na PKD 49.32.Z, z datą obowiązywania zmiany od 6 sierpnia 2007 r. Ocenił jednak, że skoro zmiana ta nastąpiła po 30 września 2020 r., to brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że nieprzerwanie od 2007 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu taksówką, wobec czego 5 stycznia 2021 r. dokonała w CEIDG zmiany błędnego określenia kodu PKD. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w tej sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia ocenił bowiem, że skoro zmiana przeważającej działalności z kodu PKD 49.41.Z na PKD 49.32.Z nastąpiła po 30 września 2020 r., a więc po terminie wskazanym w ustawie, to w przedmiotowym postępowaniu nie może dojść do zwolnienia z opłacania składek za miesiąc listopad 2020 r. Zauważył przy tym, że skoro strona na dzień 31 października 2019 r. lub 30 listopada 2019 r. nie prowadziła działalności z kodem PKD 49.32.Z, to w listopadzie 2019 r. nie mogła uzyskać dochodu z tego rodzaju działalności, którego spadek jest jednym z warunków przyznania wnioskowanego zwolnienia. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił organowi, że nie uwzględnił treści zaświadczenia o dokonaniu wpisu w CEIDG, z którego wynika określenie przedmiotu wykonywanej działalności od 06.08.2007 r. wg. PKD 60.22.Z Działalność taksówek osobowych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, a ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje m.in. w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją organu w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w świetle którego, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z (...), 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z - zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych - za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Stosownie zaś do art. 31zo ust. 11 tej ustawy, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ wykładnia literalna (gramatyczna) art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 jest niewystarczająca do prawidłowej oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, a tym samym i oceny wystąpienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki do zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Sąd podziela przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie m.in. tutejszego Sądu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 259/21; por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 290/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że zawarte w art. 31zo ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w art. 31zo ustawy COVID-19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek z art. 31zo ustawy COVID-19), mimo że faktycznie nie prowadzi odpowiadającej mu działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt, podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON (wg stanu na dzień 30 września 2020 r.) mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że jednoznacznym zamiarem ustawodawcy we wprowadzeniu ww. regulacji prawnych było przyznanie pomocy publicznej (finansowej) dla osób prowadzących działalność gospodarczą, w tym w szczególności dla osób działających w branżach najbardziej poszkodowanych na skutek epidemii koronawirusa. Jedną z takich branż, wprost wymienionych w cytowanym powyżej art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jest ta oznaczona kodem PKD 49.32.Z "Działalność taksówek osobowych". Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym. W takim zaś ujęciu w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, to jest: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że przeważającym kodem PKD działalności skarżącego na dzień 30 września 2020 r. był kod PKD 49.41.Z, a nie kod PKD 49.32.Z., pomimo, że organ nie zakwestionował ani podnoszonej przez skarżącego okoliczności świadczenia tylko i wyłącznie działalności w zakresie transportu osobowego (taksówka), ani tego, że 5 stycznia 2021 r. skarżący zmienił kod PKD na kod 49.32.Z, z datą od 6 sierpnia 2007 r. Wskazać w tym miejscu należy, że dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 334/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. Odmowa przyznania wnioskowanego zwolnienia opiera się na ocenie organu, że nie zostały spełnione warunki zwolnienia, tj. 1) odpowiednie oznaczenie działalności według PKD w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. oraz 2) uzyskanie z tej działalności w listopadzie 2020 r. przychodu niższego o co najmniej 40% od przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Bowiem według organu zmiana kodu PKD 5 stycznia 2021 r. uniemożliwia uznanie, że przychód z tej samej działalności uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy o 40% od przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W ocenie Sądu stanowisko organu jest nieprawidłowe, przede wszystkim ze względu na brak oparcia w ustaleniach faktycznych. Skarżący twierdzi, że od 6 sierpnia 2007 r. prowadzi tę samą działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług transportu osobowego taksówką. Tej okoliczności organ nie zaprzecza, koncentrując się, zdaniem Sądu, niesłusznie, wyłącznie na ustaleniu, jakiego kodu PKD używał skarżący, nie uwzględniając przy tym jego zmiany. Wyżej wyjaśniono, że wynikające z ust. 10 art. 31zo ustawy COVID-19 warunki przyznania zwolnienia należy badać szeroko, tj. biorąc pod uwagę, że możliwa jest zmiana kodu PKD z mocą wsteczną, a ponadto, że także innymi środkami dowodowymi można badać spełnienie ww. warunków. Wobec tego postępowanie administracyjne w sprawie powinno odnosić się do tego, jaką w istocie działalność wykonywał skarżący w datach istotnych dla przyznania zwolnienia. Bowiem kod PKD 49.41.Z dotyczy transportu drogowego towarów, zaś z opisu tego kodu wynika, że obejmuje transport towarów (nie osób) samochodem ciężarowym (nie osobowym). W aktach sprawy (K-13) znajduje się licencja nr 254/2003 udzielona skarżącemu na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Jest więc możliwe, że dotychczasowy kod PKD PKD 49.41.Z był przez skarżącego błędnie używany. W związku z powyższym organ powinien wyjaśnić, jakie usługi świadczył skarżący, tj. czy był to transport towarów samochodem ciężarowym (co wykluczałoby przyznanie zwolnienia), czy też świadczył transport osobowy samochodem osobowym (co stanowi przesłankę przyznania zwolnienia). Dodać przy tym należy, że skoro dopuszczalna jest zmiana kodu PKD z datą wsteczną (tej możliwości organ, co do zasady, nie kwestionuje), to w razie jej dokonania należy wyjaśnić, czy zmiana ta miała rzeczywisty charakter. W powyższym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych i to pomimo, że skarżący wskazywał, jakie usługi świadczy i na potwierdzenie przedłożył ww. licencję. Dlatego Sąd uznał, że przedwcześnie stwierdzono niespełnienie warunku przyznania zwolnienia, wynikającego z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i dokonać ustaleń procesowych w celu zweryfikowania twierdzenia skarżącego o prowadzeniu na dzień 30 września 2020 r. działalności z przeważającym kodem PKD 49.32.Z, co w świetle art. art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. W razie potwierdzenia tej okoliczności organ zbada, czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki zawarte w tym przepisie do przyznania wnioskowanej ulgi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.