I SA/Ol 383/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r., sprawy ze skargi W.T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem złożonym w dniu 12 grudnia 2008 r. W.T. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, składek na Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia w łącznej kwocie 155.675,66 zł. W uzasadnieniu powołał się na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Wskazał, iż orzeczeniem komisji lekarskiej zaliczony został I grupy inwalidzkiej od urodzenia, z powodu dziecięcego porażenia mózgowego. Podniósł, że przebył kilka operacji, które umożliwiły mu chodzenie o kulach. Podał, iż nie posiada majątku i zamieszkuje z matką. Nigdy nie korzystał z pomocy społecznej oraz nie otrzymał przyznanej mu renty socjalnej. Jego stan zdrowia wymaga znacznych wydatków na leczenie. Ze złożonego przez wnioskodawcę w toku postępowania zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynikało, że prowadzi on od dnia 15 maja 1997r. działalność gospodarczą w zakresie detalicznej i hurtowej sprzedaży artykułów spożywczo – przemysłowych. W. T. przedłożył też zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2007 (PIT – 36), w świetle którego osiągnął dochód z działalności gospodarczej w wysokości 8.531,42 zł. Natomiast według deklaracji na zaliczkę miesięczną na podatek dochodowy za listopad 2008 r. powstała strata z działalności w kwocie 12.925,01 zł. Strona przedstawiła ponadto ewidencję środków trwałych. Według oświadczenia W. T. z dnia 22 grudnia 2008 r. jego zobowiązania z tytułu podatków wynoszą 1.200 zł, zaś z tytułu zaciągniętych kredytów - 1.000 zł. Nie posiada On nieruchomości. Jest właścicielem samochodu marki Renault Kangoo, rok produkcji 1999, o wartości 5.000 zł, na którym został ustanowiony zastaw skarbowy na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 129.688,28zł. Ponadto, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DZ. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) umorzył postępowanie w zakresie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Odmowę umorzenia należnych składek organ argumentował tym, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast analiza oraz ocena sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy nie wykazała, by zostały spełnione przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). W myśl tego uregulowania, Zakład może zaś umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Decyzją z dnia "[...]", działając na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wymienione wyżej rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powołał treść art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przytoczył również art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zawierający enumeratywny katalog zdarzeń, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Mając na uwadze treść powyższych uregulowań organ uznał, że, w sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. Jak podał, strona prowadzi działalność gospodarczą od dnia 1 stycznia 1999 r. w postaci baru gastronomicznego, z której uzyskuje dochód, jednakże nie opłaca należnych składek. Zatrudnia w charakterze pracownika matkę, za którą również nie odprowadza składek. Organ przyznał, iż wprawdzie Naczelnik Urzędu Skarbowego, postanowieniem z dnia "[...]" umorzył prowadzone przeciwko wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne, jednakże wystąpienie jednej lub kilku przesłanek całkowitej nieściągalności należności nie obliguje do wydania pozytywnej decyzji o ich umorzeniu. W ocenie organu, z przytoczonych przepisów stanowiących podstawę umorzenia należności składek wynika, że instytucja ta ma charakter uznaniowy, gdyż Zakład może, ale nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Umorzenie zadłużenia jest najdalej idącą ulgą w spłacie należności, powodującą w efekcie zwolnienie dłużnika z obowiązku opłacenia części lub całości zadłużenia i tym samym trwale pozbawiającą zarządzane przez Zakład fundusze możliwości odzyskania swoich należności. Prezes ZUS powołał też wymieniony wyżej § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie organu, ponownie rozpoznającego sprawę, sytuacja strony nie wyczerpała przesłanek zawartych w tym przepisie. Istotnego znaczenia w powyższym kontekście nabierają ustalenia, czy trudności płatnicze zostały spowodowane działaniem czynników, na które płatnik nie może mieć wpływu, bądź innych nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Ciężar udowodnienia, iż wystąpiły wymienione okoliczności spoczywa na zobowiązanym. W przedmiotowej sprawie Wnioskodawca nie wykazał, że powyższe zdarzenia miały miejsce oraz, że w ich wyniku został pozbawiony możliwości pozyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ zwrócił uwagę, iż decyzją z dnia "[...]" przyznano stronie rentę socjalną wobec zaliczenia do I grupy inwalidów. Jednakże świadczenie to podlega zawieszeniu ze względu na osiąganie przychodów. Jak podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, każda osoba prowadząca działalność gospodarczą, stosownie do art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązana jest obliczać, potrącać, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Tymczasem z zebranej dokumentacji wynika, że strona przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej, tj. od 1 stycznia 1999 r., dokonała zaledwie kilkunastu wpłat na poczet zadłużenia. Zdaniem Zakładu, w sytuacji gdy prowadzona działalność nie przynosi oczekiwanych efektów przedsiębiorca winien rozważyć zasadność dalszego prowadzenia niniejszej działalności, albo skutecznie starać się o spłatę powstałych zaległości w ramach dostosowanego do własnych możliwości płatniczych układu ratalnego. Niedopuszczalne jest natomiast funkcjonowanie przedsiębiorstwa kosztem zaniechania ustawowo określonego obowiązku opłacania składek. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze, strona nie zgodziła się z dokonaną przez organ oceną Jej stanu majątkowego, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Ponownie wskazała na ciężki stan zdrowia i niepobieranie przez Nią świadczeń rentowych z tego tytułu. Opisując swą sytuację zdrowotną uznała, iż wypełnia ona przesłankę umorzenia należności z tytułu składek. Do skargi załączyła wypis z treści orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia "[...]" o zaliczeniu do I grupy inwalidzkiej. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zauważyć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny nastąpić może po stwierdzeniu, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach, decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). W wyroku z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż: "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Dokonując na tle powyższych uwag oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało jej uchylenie. Niewątpliwie prawidłową jest dokonana przez organy ocena, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Z akt wynika bowiem, że istnieje możliwość egzekucji nieznacznej części należności, z ruchomości w postaci wyprodukowanego w 1999r. samochodu osobowego marki Renault Kangoo. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznaniowej okoliczność ta obok stwierdzenia, iż dokonano jedynie kilkunastu wpłat na poczet zadłużenia oraz ewentualnej możliwości rozłożenia zaległości na raty, stanowiła zasadniczy motyw odmowy umorzenia. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło rozważenia wszystkich wskazywanych przez stronę w toku postępowania aspektów sprawy, do czego organ zobowiązany był mając na uwadze zarówno treść cyt. wyżej ust. 3a art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r., § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., jak i wymienione wyżej przepisy procesowe. Organ nie dokonał w szczególności analizy sytuacji majątkowej strony, na tle przywoływanych we wniosku o umorzenia okoliczności związanych z jej sytuacją życiową. Zauważyć należy, iż według dołączonego do materiałów sprawy zeznania podatkowego za 2007r. osiągnięty przez B. W. T. dochód z działalności gospodarczej wyniósł 8.531,42 zł. Z ustaleń postępowania wynika, że skarżący pozostając we wspólnym gospodarstwie domowym z matką pomagającą mu w prowadzeniu działalności, nie ma innych źródeł utrzymania. W związku ze stanem zdrowia zaliczony został do I grupy inwalidzkiej. Nie pobiera jednak z tego tytułu świadczeń rentowych, osiągając przychody z działalności. Ponosi koszty utrzymania, co uszło uwadze organu. Zdaniem Sądu, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, organ nie dokonał rozważenia wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i zdrowotnej, która w ocenie Sądu, nie została przeanalizowana przez organ orzekający w sposób dokładny i wnikliwy. Nie odniósł on tym samym warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zauważyć zaś należy, iż na podstawie cyt. wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Przy czym, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji, ciężar dowodu obciąża, na mocy art. 77 k.p.a, organ administracyjny. W sytuacji gdy, jak w niniejszej sprawie strona przedstawiła niepełny materiał dowodowy, obowiązkiem prowadzącego postępowanie było uzupełnienie tego materiału z własnej inicjatywy. W okolicznościach sprawy, wobec twierdzeń strony o braku możliwości spłaty należności w związku z wyjątkowo trudną sytuacją majątkową i osobistą, organ powinien przeprowadzić analizę zarówno bieżących przychodów, jak i kosztów utrzymania płatnika, z uwzględnieniem wspólnego gospodarstwa domowego. Wyjaśnienia wymagają w szczególności kwoty aktualnie osiąganych dochodów z działalności, bądź innych źródeł oraz ponoszonych wydatków na niezbędne potrzeby życiowe. Dokonując analizy dochodów organ nie może pominąć indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej strony. Zdaniem Sądu, odmawiając umorzenia - ze wskazaniem na możliwość rozłożenia zaległości na raty - organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego. Całkowicie pominął zaś kwestię bieżących, miesięcznych kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków, w tym związanych z realizacją pozostałych zobowiązań związanych z działalnością gospodarczą. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). W ocenie Sądu, przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych powyżej okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien zatem zgromadzić pełny materiał dowodowy w sprawie, pozwalający na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej strony, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powinien odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.