I SA/Ol 398/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Andrzej Brzuzy Protokolant starszy referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr 203/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022 oddala skargę Skarga K.S. (dalej: "producent rolny", "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 26 maja 2023 r. nr 0265-2023-006642, w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2022 r. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku producenta rolnego z 9 maja 2022 r. o przyznanie m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej: "płatność RŚK") w ramach Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 (Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże) do powierzchni 8,43 ha oraz w ramach Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 (Wariant 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego) do powierzchni 19,71 ha. Wniosek obejmował także zwrot kosztów transakcyjnych w ramach deklarowanego wariantu w Pakiecie 4. Decyzją z 26 maja 2023 r. organ I instancji przyznał stronie wnioskowaną płatność w ramach Pakietu 5. (Wariant 5.5.) w wysokości 9.246,20 zł oraz odmówił przyznania tej płatności w ramach Pakietu 4. (Wariantu 4.10.) i nałożył sankcję w wysokości 25.209,09 zł, jak również odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik BP stwierdził, że strona nie spełnia warunków przyznania płatność RŚK w ramach Wariantu 4.10., gdyż na zadeklarowanej do tej płatności działce (nr [...], położonej w obrębie D., gmina D.) nie stwierdzono trwałego użytku zielonego (dalej: "TUZ"). Wskazał na definicję TUZ zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013"). Wywiódł, że w świetle tej definicji TUZ stanowią grunty, które od co najmniej pięciu lat są wykorzystywane pod uprawę traw lub innych zielnych roślin pastewnych. Podał, że działka o nr [...] została zadeklarowana do płatności RŚK po raz pierwszy w 2022 r. Ocenił, że z analizy dostępnych ortofotomap z lat poprzednich (2016, 2018, 2019, 2021) wynika stopniowe zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na tej działce (coraz bardziej liczne i większe siewki drzew oraz trzcinowiska). Natomiast na zdjęciach tej działki wykonanych podczas oględzin 4 maja 2023 r. widać, że teren jest przywracany do użytkowania. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nie można ustalić 5-letniej historii TUZ. Dodał, że w sprawie znajduje również zastosowanie art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48, ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 640/2014"). Na podstawie tego przepisu Kierownik BP ustalił wysokość kary administracyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "Kpa"), art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422, ze zm.; dalej: "ustawa PROW") oraz art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Zakwestionowała przy tym ustalenia organu co do statusu TUZ na zadeklarowanej do płatności działce. Z tych powodów strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Utrzymując w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania strony, Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że warunki do przyznania płatności RŚK zostały określone w przepisach ustawy PROW oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415, ze zm.; dalej: "rozp.RŚK"). Podał, że w świetle § 12 ust. 4 pkt 1 i § 15 ust. 3 rozp.RŚK, w przypadku Pakietu 4. płatność RŚK jest przyznawana do TUZ, do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO), o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. Dyrektor ARiMR wskazał, że w gospodarstwie rolnym strony zlecono przeprowadzenie weryfikacji powierzchni MKO w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z powodu braku historii jej użytkowania w poprzednich latach i uznania, że roślinność występująca na działce wskazywała na brak użytkowania co najmniej w bieżącym i poprzednim sezonie wegetacyjnym. Podał, że na podstawie dostępnych zdjęć ortofotomapy oraz pochodzących z aplikacji Sentinel trudno było jednoznacznie ustalić powierzchnię użytkowaną rolniczo. Zrelacjonował, że podczas oględzin działki (przeprowadzonej 4 maja 2023 r.) strona nie była obecna, pomimo skutecznego (telefonicznego) powiadomienia jej o zamiarze przeprowadzenia tej czynności. Z oględzin został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna (nr 1-62). Zdaniem Dyrektora ARiMR, analiza zdjęć satelitarnych przeprowadzona w celu ustalenia historii 5-letniego użytkowania działki nr [...] wyraźnie wskazuje, że działka ta w latach poprzedzających 2022 r. nie była użytkowana rolniczo w sposób, który pozwoliłby na uznanie uprawy zadeklarowanej we wniosku jako TUZ w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Organ odwoławczy przyjął, że okoliczność ta została potwierdzona podczas weryfikacji terenowej oraz uwidoczniona na fotografiach. Jako prawidłowe Dyrektor ARiMR ocenił stanowisko organu I instancji co do możliwości uznania, że działka ta jest przywracana do użytkowania, a na znacznym jej obszarze występowały do tej pory trzcinowiska. Za poprawne uznał zatem wykluczenie z płatności całej zadeklarowanej powierzchni tej działki (19,71 ha). Wskazał, że w takim przypadku, zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy i nakłada się na niego karę równą kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, która w niniejszej sprawie przy zastosowaniu stawki płatności RŚK do 1 ha na 2022 r. (1.279 zł) wynosi 25.209,09 zł. Dodał, że wobec odmowy przyznania stronie płatność RŚK nie można naliczyć kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie w tej sprawie: 1/ art. 15 Kpa poprzez brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, w szczególności z uwzględnieniem potrzeby precyzyjnego wskazania i ujawnienia stronie konkretnych dowodów, na których organ oparł swoje stanowisko; 2/ art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nieprzedstawienie konkretnych dowodów, na których organ odwoławczy opiera swoje oceny, czym uniemożliwiono stronie podjęcie rzeczowej polemiki ze stanowiskiem organu; 3/ art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez pominięcie przy jego wykładni wyroku TSUE z 14 października 2021 r. sygn. akt C-373/20 dotyczącego definicji TUZ, z której nie wynika, że teren czasowo podmokły ma być z tego tytułu uznawany za niespełniający materialno-prawnych kryteriów TUZ. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podał, że grunty zgłoszone we wniosku nie były w okresie poprzedzających wielu lat zgłaszane do płatności jakiegokolwiek rodzaju, w tym także jako np. grunty orne. Ocenił zatem, że nie mają usprawiedliwionych przesłanek twierdzenia organu, że grunty te były w okresie poprzedzającej 5-latki poddane praktyce płodozmianu bądź też stanowiły w latach wcześniejszych nieużytek. Zauważył, że wnioski te zostały przez organy uzasadnione jedynie opisowo - organ I instancji wskazywał na sukcesywne zakrzaczenia, podczas gdy organ odwoławczy stwierdził, że analizowany obszar jest podmokły i porośnięty trzcinami. Podniósł, że Dyrektor ARiMR swoje wnioski opierał wyłącznie na wynikach wizji terenowej, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że znajdujące się w systemie informatycznym zdjęcia lotnicze z lat poprzednich nie dawały dostatecznych podstaw do jasnej oceny sposobu zagospodarowania (rodzaju uprawy) zgłoszonej działki. Zaznaczył, że nie został zapoznany ze zdjęciami, na których organy obu instancji oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, samo ustalenie, że kontrolowany obszar jest terenem podmokłym nie stanowi dostatecznego dowodu, który pozwalałby wykluczyć, że teren taki stanowi TUZ i jako taki jest użytkowany rolniczo. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na wyroku TSUE z 14 października 2021 r. sygn. akt C-373/20, dostrzegając jednak, że w niniejszej sprawie sporne grunty zostały ocenione przez inspektorów terenowych i organy nie jako łąki podlegające naturalnym i okresowym podtopieniom lecz jako tereny (trwale) podmokłe. Wskazał na brak podstaw do uznania przez organy spornej działki za trwale podmokłą w okresie 2017-2022 zauważając, że z przywołanych przez organy dowodów wynika, że grunty te były podmokle / miejscowo podtopione w dniu kontroli terenowej (4 maja 2023 r.), nie ma natomiast analogicznych bezpośrednich dowodów z innych okresów czasu pozwalających ustalić czy podtopienia utrzymują się na kontrolowanych gruntach stale. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami w tej sprawie pozostawała kwestia uznanie uprawy zadeklarowanej we wniosku o płatność RŚK w ramach Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 (Wariantu 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego) jako trwałych użytków zielonych (TUZ). Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma zaś kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania w tej sprawie przez organy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zasadne jest jednak wskazanie ogólnych ram prawnych dotyczących przyznawania płatności RŚK. W tym zaś zakresie zastosowanie znajdują przepisy zawarte przede wszystkim w ustawie PROW oraz rozp.RŚK. Z mocy art. 22 ustawy PROW pomoc finansowa w ramach działań i poddziałań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich jest przyznawana na wniosek z wyjątkiem działań, które nie występują w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy PROW do postępowania zainicjowanego tym wnioskiem zastosowanie znajdują przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawiera m.in. art. 27 ust. 1-2 ustawy PROW. W świetle art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kpa nie stosuje się. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 ustawy PROW, strony oraz inne osoby uczestniczące w omawianym postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W § 2 rozp.RŚK przewidziano natomiast, że płatność RŚK przyznaje się rolnikowi jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności; 2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013" lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1, ze zm.), przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9; 3) spełnia warunki przyznania płatności RŚK w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 rozp.RŚK zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje m.in. użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia (obszar przyrodniczy): - zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności RŚK w ramach danego pakietu lub danego wariantu wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2-6 lub 8, - spełniające warunki przyznania płatności RŚK, - objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014. W okolicznościach niniejszej sprawy do zadeklarowanego przez skarżącego Pakietu 4. (Wariantu 4.10.) zastosowanie znajduje § 12 ust. 4 pkt 1 rozp.RŚK statuujący, że w przypadku tego pakietu i wariantu płatność RŚK jest przyznawana do trwałych użytków zielonych (TUZ), na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk lub na obszarze specjalnej ochrony ptaków, lub na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody. Definicja TUZ została natomiast zawarta w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. W świetle tego przepisu trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone: (i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub (ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu. W art. 4 ust. 1 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013 zawarto ponadto definicję pojęcia "trawy lub inne zielne rośliny pastewne", które oznaczają wszystkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie członkowskim, niezależnie od tego czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt. Zgodnie natomiast z § 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozp.RŚK wysokość płatności RŚK w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność RŚK po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności RŚK przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO), o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy miało ustalenie, czy zadeklarowane we wniosku o płatność grunty mają cechy wskazane w przytoczonych przepisach, a w tym czy stanowiły one TUZ przez okres co najmniej pięciu lat i czy prawidłowo została zadeklarowana ich powierzchnia. W celu ustalenia tych okoliczności organ I instancji podjął szereg czynności dowodowych, takich jak: analiza dostępnych ortofotomap z lat poprzednich (2016, 2018, 2019, 2021) oraz oględziny działki zadeklarowanej do płatność RŚK w ramach Pakietu 4., podczas których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Skarżący, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW, mógł zapoznać się z tymi dokumentami po złożeniu żądania w tym przedmiocie. Jak wynika z akt sprawy nie skorzystał jednak z tego uprawnienia. Ponadto skarżący, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 27 ust. 2 ustawy PROW, nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej w kontrolowanym postępowaniu. Nie był także obecny podczas oględzin działki (przeprowadzonej 4 maja 2023 r.) pomimo skutecznego (telefonicznego) zawiadomienia go przez Kierownika BP o zamiarze przeprowadzenia tej czynności. W tych okolicznościach nie mają usprawiedliwionych podstaw argumenty skarżącego zmierzające do zakwestionowania ustaleń organów co do statusu TUZ na zadeklarowanej do płatności działce. Chybiony jest także zarzut niezapoznania skarżącego przez organ ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją fotograficzną. Wymaga bowiem podkreślenia, że w postępowaniu przed organami ARiMR ustawodawca dokonał modyfikacji obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa) i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa). Odnośnie do pierwszej z wymienionych zasad, w omawianym postępowaniu obowiązek organu został bowiem ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW), przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 2 ustawy PROW ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został w tego rodzaju sprawach przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, to organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl bowiem art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznaczało obowiązek podjęcia czynności mających na celu zweryfikowanie twierdzeń strony zawartych we wniosku dotyczących m.in. Pakietu 4., co też jak wykazano powyżej miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 26 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 1815/18, dostępny online w CBOSA). Inaczej niż ma to miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym, organy ARiMR realizują także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z mocy bowiem art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW "organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kpa nie stosuje się". Jak już podano, w kontrolowanym postępowaniu wobec braku stosownego żądania strony organy zwolnione były z obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowania, w tym z obowiązku zapoznania go ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu ocena organów obu instancji o braku możliwości ustalenie 5-letniej historii TUZ na działce nr [...] zadeklarowanej w ramach Pakietu 4. Ocena ta znajduje bowiem potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś opisowy sposób jej przedstawienia pozwala na prawidłowe odkodowanie stanowiska organów w sprawie. Chybiony jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia w tej sprawie art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, a także art. 15 Kpa. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą bowiem o prawidłowej realizacji przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 Kpa. Dla porządku należy przypomnieć, że zdaniem organu I instancji, z analizy dostępnych ortofotomap z lat poprzednich (2016, 2018, 2019, 2021) wynika stopniowe zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na ww. działce (coraz bardziej liczne i większe siewki drzew oraz trzcinowiska). Natomiast na zdjęciach tej działki wykonanych podczas oględzin 4 maja 2023 r. widać, że teren jest przywracany do użytkowania. Stanowisko organu I instancji podzielił w tej sprawie organ odwoławczy, który uznał, że analiza zdjęć satelitarnych przeprowadzona w celu ustalenia historii 5-letniego użytkowania działki nr [...] wyraźnie wskazuje, że działka ta w latach poprzedzających 2022 r. nie była użytkowana rolniczo w sposób, który pozwoliłby na uznanie uprawy zadeklarowanej we wniosku jako TUZ w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Organ odwoławczy przyjął, że okoliczność ta została potwierdzona podczas weryfikacji terenowej oraz uwidoczniona na fotografiach. Jako prawidłowe Dyrektor ARiMR ocenił stanowisko organu I instancji co do możliwości uznania, że działka ta jest przywracana do użytkowania, a na znacznym jej obszarze występowały do tej pory trzcinowiska. Zdaniem Sądu, ujawniona przez organy na gruncie działki nr [...] roślinność w postaci licznych siewek drzew i krzewów (różnej wielkości) oraz trzcinowisk nie stanowi TUZ w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Definicja ta obejmuje bowiem jedynie grunty, które przez okres co najmniej pięciu lat były wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych, którymi w świetle art. 4 ust. 1 lit. i tego rozporządzenia są "wszystkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie członkowskim, niezależnie od tego czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt". Bez wpływu na prawidłowość powyższej oceny pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia stopnia podmokłości działki. Decydujące znaczenie dla TUZ ma bowiem rodzaj uprawy na gruncie a nie stopień jej podmokłości. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzut skargi dotyczący naruszenia w tej sprawie art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Końcowo należy wskazać, że Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia w tej sprawie kontroli legalności decyzji organów administracji, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w takich granicach Sąd nie stwierdził jednak naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) uzasadniałoby uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Wysokość sankcji administracyjnej została ustalona zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Natomiast podstawę prawną odmowy przyznania kosztów transakcyjnych stanowił § 18 ust. 1 rozp.RŚK. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.