I SA/Ol 399/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr 6/PG/OR14/2023 w przedmiocie przyznania wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. L. R. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "producent rolny") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 31 sierpnia 2023 r. w przedmiocie przyznania wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019-2021. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan sprawy: W złożonym 26 czerwca 2023 r. wniosku o przyznanie ww. wsparcia skarżąca wskazała objęty wsparciem okres, tj. od 24 listopada 2020 r. do 28 lipca 2021 r., oraz liczbę zwierząt - 8.407 szt. indyków o kodzie CN 0105 99 30. Określiła też datę zakończenia cyklu produkcyjnego poprzedzającego okres niepodejmowania produkcji - 22 maja 2021 r., a także datę zasiedlenia budynków po okresie niepodejmowania produkcji - 4 sierpnia 2021 r. Do wniosku strona dołączyła m.in. kopię decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. z 22 maja 2021 r., nr [...], o uznaniu gospodarstwa strony pod adresem [...] za ognisko wysoce zjadliwej grypy ptaków oraz o nakazaniu m.in. niezwłocznego uśmiercenia ptaków w gospodarstwie i zakazaniu przemieszczania z gospodarstwa i do gospodarstwa ptaków innych zwierząt. Ponadto strona przedłożyła kopię decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. z 20 lipca 2021 r., nr 462/2021, o wyrażeniu zgody na przemieszczenie do gospodarstwa rolnego strony piskląt brojlerów gatunku kura w dniu 4 sierpnia 2021 r. w ilości 45.000 szt. Do akt administracyjnych sprawy organ dołączył rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 28 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków u drobiu na terenie gminy B., w którym w § 1 pkt 1 uznano za obszar zapowietrzony wysoce zjadliwą grypą ptaków o promieniu 3 km wokół ogniska choroby stwierdzonego w miejscowości B., gm. B., obejmujący miejscowości w ich granicach administracyjnych, w powiecie [...], w gminie B.: [...]. Powyższe rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem nr 36 z dnia 18 czerwca 2021 r., którym miejscowość B. włączono do obszaru zagrożonego wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Następnie rozporządzeniem nr 40 z 8 lipca 2021 r. uchylono rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 28 z dnia 27 maja 2021 r. Rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Woj. Warmińsko-Mazurskiego w dniu 8 lipca 2021 r. i weszło w życie z dniem podania do wiadomości publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze powiatu [...]. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie decyzją z 25 maja 2023 r. przyznał stronie wsparcie finansowe z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019 - 2021 w łącznej kwocie 28.228,35 zł. W podstawie prawnej decyzji powołał m.in. § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (Dz. U. z 2023 r. poz. 1063). W tabeli przedstawił wyliczenie kwoty wsparcia, przyjmując ilość drobiu - 8.407 szt., współczynnik redukcji wnioskowanej liczny drobiu (-), ilość drobiu po zastosowaniu współczynnika redukcji - 8.407 szt., liczbę dni niepodejmowania produkcji - 45, stawkę wsparcia za 1 dzień niepodejmowania produkcji - 0,074616. Jednocześnie organ wskazał, że w związku z tym, że decyzja w całości uwzględniła wniosek strony, odstąpił od jej uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Pouczył stronę, że zgodnie z art. 127 § 1a k.p.a. decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna, w związku z czym stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję strona wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o wystąpienie do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w N. o przekazanie całość akt sprawy dotyczącej stwierdzenia ogniska ptasiej grypy w gospodarstwie skarżącej oraz wyrażenia zgody na wstawienie drobiu. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego (Dz. U. poz. 1066) poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że liczbę dni niepodejmowania produkcji wyznacza data wydania rozporządzenia przez wojewodę uchylającego rozporządzenie ustanawiające obszar zapowietrzony i zagrożony w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, podczas gdy została wydana zgoda powiatowego lekarza weterynarii na ponowne utrzymywanie drobiu w gospodarstwie, co organ pominął, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, polegające na błędnym ustaleniu liczby dni niepodejmowania produkcji, 3) art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. tj. nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, 4) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do pozyskania informacji w zakresie występowania wysoce zjadliwej grypy ptaków na terenie powiatu [...] i zaniechania ustalenia faktycznej liczby dni niepodejmowania produkcji przez skarżącą. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że organ błędnie określił liczbę dni niepodejmowania produkcji. Wskazano, że w dniu 22 maja 2021 r. gospodarstwo skarżącej zostało uznane za ognisko wysoce zjadliwej grypy ptaków. Skarżąca uzyskała zgodę na przemieszczenie piskląt dopiero z dniem 4 sierpnia 2021 r. Tym samym niezasadne jest przyznanie jej pomocy jedynie za okres 45 dni, w sytuacji gdy od momentu stwierdzenia ogniska ptasiej grypy do podjęcia produkcji upłynęło 75 dni. Odwołując się do § 5 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. strona podniosła, że wysokość wsparcia ustala się jako iloczyn liczby sztuk drobiu, liczby dni między dniem wydania decyzji administracyjnej, w której został wprowadzony nakaz, o którym mowa w pkt 1, a dniem wyrażenia zgody przez powiatowego lekarza weterynarii na ponowne utrzymywanie drobiu w gospodarstwie, jeżeli taka zgoda była wyrażona, oraz stawki wynoszącej 0,28487484 zł za dzień za indyka objętego kodem CN 0105 99 30. W przypadku skarżącej została wydana zgoda powiatowego lekarza weterynarii na ponowne utrzymywanie drobiu, co wypełnia przesłankę wskazaną w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia. Organ naruszył również przepisy postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wskazał, że skarżącej przyznano wsparcie za pełen okres niepodejmowania produkcji zwierząt. Ramy czasowe wsparcia zostały określone na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2023 r., w tym § 3 rozporządzenia, który wyznacza zakres wsparcia w ujęciu czasowym. W przepisie tym wskazano, że wsparcie przyznawane jest producentowi rolnemu, który w okresach od dnia 29 grudnia 2019 r. do dnia 13 maja 2020 r. lub od dnia 24 listopada 2020 r. do dnia 28 lipca 2021 r. prowadził gospodarstwo drobiarskie (...): 1) które znajdowało się na obszarze zapowietrzonym lub obszarze zagrożonym, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie zwalczania grypy ptaków (Dz. U. poz. 1752), w związku z wystąpieniem ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków, o których mowa w art. 1 rozporządzenia 2022/2406; 2) w którym zastosowano w tych okresach środki, o których mowa w § 11 ust. 1 -3 lub § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie zwalczania grypy ptaków, zwane dalej "środkami w zakresie zdrowia zwierząt". W ocenie organu, z powyższego wynika, że okres wsparcia finansowego wyznaczają daty stosowania środków zapobiegawczych, w ramach przedziałów czasowych wskazanych w części wstępnej § 3 rozporządzenia. Z tych też względów, zdaniem organu, mimo pewnej wadliwości decyzji (wynikającej z błędnego zastosowania art. 127 § 1a k.p.a.) odpowiada ona przepisom prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza weryfikacja wymogów formalnych, w tym czy skarga została wniesiona prawidłowo w trybie wskazanym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść od decyzji wydanej przez organ drugiej instancji po rozpatrzeniu środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wyjątek od tej zasady ustanawia przepis art. 127 § 1a k.p.a., zgodnie z którym decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. Stosownie zaś do art. 107 § 4 k.p.a. organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądania strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem zastosowania przepisu art. 127 § 1a k.p.a. jest odstąpienie od uzasadnienia decyzji z powodu uwzględnienia w całości żądania strony. Łącznie muszą występować te dwa elementy: po pierwsze odstąpienie od uzasadnienia decyzji, a po drugie odstąpienie z powodu uwzględnienia w całości żądania strony. Uwzględnienie przez organ w całości żądania strony musi obejmować wszystkie żądania strony, które były złożone w toku postępowania. Częściowe uwzględnienie wniosku strony nie spowoduje ostateczności decyzji administracyjnej, ponieważ nie uwzględniono w całości żądania strony i organ administracji publicznej jest w takiej sytuacji zobowiązany do sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 31 sierpnia 2023 r. jest decyzją wydaną w pierwszej instancji. Organ przedstawił w niej wyliczenie kwoty wnioskowanego wsparcia, przyjmując ilość drobiu - 8.407 szt., współczynnik redukcji wnioskowanej liczny drobiu (-), ilość drobiu po zastosowaniu współczynnika redukcji - 8.407 szt., liczbę dni niepodejmowania produkcji - 45, stawkę wsparcia za 1 dzień niepodejmowania produkcji - 0,074616. Wbrew uznaniu organu, zaskarżona decyzja nie uwzględniła w całości wniosku strony, w którym strona wprost zakreśliła okres niepodejmowania produkcji jako okres od 22 maja do 4 sierpnia 2021 r. Błędne zastosowanie przez organ art. 127 § 1a k.p.a. nie jest na etapie postępowania sądowego kwestionowane przez organ. Konsekwencją zaś błędnego zastosowania przez organ art. 127 § 1a k.p.a. było nieprawidłowe pouczenie strony o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, do którego strona się zastosowała, choć w okolicznościach sprawy przysługiwało jej odwołanie do organu drugiej instancji i możliwość podjęcia pełnej ochrony przed niekorzystną dla niej decyzją administracyjną w toku kontroli instancyjnej. Zastosowanie się strony do błędnego pouczenia i złożenie niniejszej skargi do tut. Sądu nie może jednak skutkować merytorycznym rozpoznaniem sprawy w postępowaniu sądowym. Błędne pouczenie strony przez organ o przysługujących jej środkach odwoławczych nie może bowiem powodować, że przysługuje jej inny środek odwoławczy niż wynika to z przepisów k.p.a. i p.p.s.a. Co do zasady sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym stwierdzić należy, że wniesienie skargi na decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalne, co skutkuje jej odrzuceniem. Wskazania przy tym wymaga, że strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji braku pouczenia w zaskarżonej decyzji o konieczności wyczerpania środka odwoławczego. Błędne pouczenie przez organ nie może bowiem szkodzić stronie, która dokonała czynności procesowej zgodnie z tym pouczeniem (art. 112 k.p.a.). W sytuacji zatem gdy strona uchybi wymaganiom formalnym przewidzianym dla danego środka odwoławczego na skutek błędnego działania organu, to jest ona uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, co pozwoli na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybień powstałych bez jej winy. Zatem skarżąca może złożyć do organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu na zasadach określonych w art. 58 k.p.a., tj. w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Do wniosku o przywrócenie terminu, stosownie do art. 58 § 2 k.p.a., należy dołączyć odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.