I SA/Ol 405/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka Sędzia WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Anna Gradowska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku L. K. z dnia 11 czerwca 2004r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia "[...]", przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych (z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej -JPO i Uzupełniającej Płatności Obszarowej –UPO) na rok 2004 w pomniejszonej wysokości. Powodem powyższego było ustalenie, że powierzchnia gruntów uprawnionych do płatności, stwierdzona w czasie kontroli na miejscu była mniejsza niż powierzchnia zgłoszona do dopłat. Łączna kwota przyznanych płatności wynosiła 943.238,17 zł Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania producenta rolnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2005r. uchylił decyzje obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok nie został zaskarżony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia "[...]"r., przyznał płatności bezpośrednie na 2004r. w łącznej wysokości 943.238,17 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (decyzja z dnia "[...]".). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie L. K. zarzucił, iż organy mimo zalecenia Sądu, nie umożliwiły mu wzięcia udziału w kontroli. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr.153, poz.1270 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. Skarga kasacyjna wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wymienionego wyżej wyroku przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji została oddalona (wyrok z dnia 17 marca 2008r.). Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał producentowi rolnemu płatności bezpośrednie na rok 2004 w łącznej wysokości 1.108.560,41 zł. Wskazał przy tym, iż kwota w wysokości 943.238.17 zł została zapłacona w dniu 30 marca 2005r. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. wniósł o wypłacenie należnych mu odsetek ustawowych od pozostałej kwoty płatności tj. 165.322,24 zł, za okres od dnia 31 marca 2005r. do dnia zapłaty. Skarżący podniósł, iż decyzja z dnia "[...]" uwzględnia jego żądanie co do wysokości należnej mu dopłaty za rok 2004, ale nie uwzględnia ustawowych odsetek od dnia wypłacenia płatności w niepełnej wysokości. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż płatności bezpośrednie są przyznawane producentom rolnym w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej w ramach realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. Dopłata ma na celu wyrównanie poziomu polskich gospodarstw rolnych w stosunku do gospodarstw rolnych znajdujących się na terenie Unii Europejskiej. Dopłaty do powierzchni gruntów rolnych nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz dotacyjno-subwencyjny. Zdaniem organu w sprawie nie może mieć zastosowania art. 481 §1 Kodeksu cywilnego dotyczący odsetek za opóźnienie. Podkreślił, że prawo regulujące dopłaty bezpośrednie nie jest częścią prawa cywilnego. Przepisy prawa cywilnego mogłyby mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby istniało wyraźne ustawowe odesłanie, którego jednak nie ma. Reasumując stwierdził, iż żądanie wypłaty odsetek jest bezzasadne. W skardze na opisaną decyzję L. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu nie naliczenia należnych odsetek z tytułu opóźnienia płatności za okres od dnia 1 maja 2005r. do dnia zapłaty. Nadto wniósł o obciążenie organów administracyjnych kosztami sądowymi oraz kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż na wypłacenie należnej kwoty dopłat bezpośrednich czekał ponad trzy lata, pomimo, iż Agencja zobowiązana przepisami prawa krajowego jak i wspólnotowego miała dokonać wszystkich wypłat należnych producentom rolnym – najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2005r. Wskazał, iż przyczyna opóźnienia wypłaty leży po stronie Agencji. Wydanie decyzji z prawidłową wysokością dopłaty, nastąpiło po kilkuletniej walce skarżącego z Agencją oraz wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podniósł, iż przez te trzy lata, pomimo nie otrzymania pełnych dopłat, prowadził przez cały czas swoje gospodarstwo rolne, ratując się, w wyniku kłopotów finansowych, zaciąganymi kredytami bankowymi. Dodał także, iż w trakcie bezskutecznego oczekiwania na wypłacenie płatności za rok 2004r. skierował sprawę do Sądu Rejonowego Wydziału Cywilnego w Olsztynie, który wydał wyrok, w przedmiocie braku właściwości tego Sądu w sprawach decyzji administracyjnych. W konsekwencji poniósł dodatkowe koszty sądowe oraz zastępstwa procesowego w postępowaniu cywilnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2008r. skarżący podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze. Podkreślił, iż wysokość i termin płatności dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych wynika z przepisów prawa krajowego i wspólnotowego i nie może zależeć od dowolności interpretacyjnej Agencji, która została powołana do realizacji tych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w rozpoznanej sprawie dotyczy odsetek z tytułu "opóźnienia płatności" bezpośrednich od gruntów rolnych za rok 2004 za okres od 1 maja 2005r do dnia zapłaty, których domaga się skarżący. Jak wynika z niespornego stanu faktycznego, decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 (JPO i UPO) w pomniejszonej wysokości. Kwota łącznie przyznanych z powyższego tytułu płatności wynosiła 943.238,17 zł i przelana została na wskazane przez skarżącego konto w dniu 30 marca 2005r. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał skarżącemu sporne płatności bezpośrednie w pełnej wysokości. W wyniku powyższego kwota płatności uległa zwiększeniu o 165 322,24 zł łącznie. Na wstępie zaznaczyć należy, że w rozpoznanej sprawie, zgodnie z art. 53 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz.217 ze zm.), stosować należy przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. nr 6, poz.40 ze zm.). Powołany przepis stanowi bowiem, że do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznanej sprawy ma art.3 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, który stanowi, iż płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przyznanie płatności następuje w drodze decyzji administracyjnej. W obrocie prawnym musi zatem istnieć decyzja, mocą której płatność została przyznana. Tylko ona stanowi podstawę wypłaty płatności. Podstawą płatności nie jest wniosek złożony przez producenta rolnego. Płatności nie są bowiem dokonywane "automatycznie" w wyniku przeliczenia deklarowanej powierzchni upraw i wysokości płatności przysługujących w danym roku na 1 ha - nie jest to czynność materialno-techniczna. W każdej sprawie musi zostać wydana decyzja administracyjna. Niezasadne są zatem wywody skarżącego, iż znając kwotę dopłat na 1 ha w 2004r. obliczył sobie przysługującą jemu kwotę płatności i poczynił inwestycje, a w wyniku nie wypłacenia żądanej kwoty płatności do końca czerwca 2005r., zmuszony był do zaciągnięcia kredytu bankowego na ich sfinalizowanie. W niektórych sprawach decyzje administracyjne w przedmiocie przyznania płatności wydawane są tylko po formalnej kontroli wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, w innych natomiast, po przeprowadzeniu "pełnej" kontroli. W każdej sprawie jednakże musi zostać wydana decyzja przyznająca płatności w określonej wysokości. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa są uprawnione, a nawet obowiązane do przeprowadzania kontroli wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich. Zgodnie z art.143b ust.9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólnotowe zasady dla systemu wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE L 270 z 21.10.2003, str.1 ze zm), każde nowe Państwo Członkowskie jest zobowiązane sprawdzać wnioski o pomoc dotyczące 2004r. zgodnie z art.7 i 8 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92 oraz te dotyczące któregokolwiek z lat po roku 2005, zgodnie z art.23 niniejszego rozporządzenia. Z kolei art.8 powołanego rozporządzenia (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992r. ustanawiającego zintegrowany system zarządzania i kontroli pewnych systemów pomocy Wspólnoty (Dz.Urz.UE L 92 z 5.12.1992,str.1 z zm.) stanowi m.in., że Państwa Członkowie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy oraz, że kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu obejmujące reprezentatywną grupę gospodarstw rolnych. W rozpoznanej sprawie uprawnione organy przeprowadziły kontrolę na miejscu, w wyniku czego, jak już wcześniej zaznaczono, wydana została decyzja z dnia "[...]" przyznająca producentowi rolnemu płatności w niepełnej wysokości. W wyniku skarżenia przez stronę kolejnych decyzji wydawanych w niniejszej sprawie, postępowanie dotyczące przedmiotowych płatności cały czas się toczyło. Dopiero decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał skarżącemu płatności w pełnej wysokości. Na marginesie zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wniósł zażalenia na bezczynność organu w trybie art.37§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.), a Sąd takiej bezczynności nie stwierdził. Zaznaczyć także należy, że art.5a ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, który stanowi, że Agencja wypłaca płatności w terminach określonych w art.28 ust.2 rozporządzenia nr 1782/2003, czyli w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego, jest przepisem systemowym. Zakreśla on ogólny termin przekazywania płatności, które jednakże zostały przyznane w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, iż skoro – przed dniem 3 czerwca 2008r. - nie było podstawy do przelania płatności w żądanej wysokości, to nie ma także podstaw do żądania odsetek od niewypłaconej w dniu 31 marca 2005r. części płatności. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procedury podatkowej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji.